« Ralentisseurs trapézoïdaux » : des quadrilatères convexes, mais surtout complexes !

Cours & Tribunaux

CE, 24 oct. 2023, n° 464946, Association « Pour une mobilité sereine et durable » (PUMSD) et autres

La controverse sur la légalité de certains « ralentisseurs » est désormais parvenue jusqu’au Conseil d’État. Pour l’heure, on n’y voit toutefois guère plus clair, puisque dans leur décision, les juges du Palais-Royal se bornent à demander à la cour administrative d’appel de Marseille de revoir sa copie, faute pour cette dernière d’être intelligible. À sa décharge, comme le souligne la rapporteure publique dans ses conclusions ici reproduites, les textes, dont certains sont dépourvus de valeur réglementaire, ne brillent pas par leur clarté. Assurément, les appréhender relève de la haute voltige.

CONCLUSIONS

1. « Il faut mettre un frein à l’immobilisme ». Si la culture populaire ne sait plus trop s’il faut attribuer ces propos à l’ancien ministre Raymond Barre ou à Coluche parodiant les hommes politiques de son temps, d’autres incertitudes ou fausses certitudes semblent bien installées.

Il suffit de consulter, sur l’encyclopédie collaborative en ligne Wikipédia, la page consacrée aux « coussins berlinois »¹. La partie intitulée « Homologation en France et mise en œuvre » débute ainsi : « Le décret (…) du 27 mai 1994 (…) décrit de façon précise les normes à respecter pour les ralentisseurs de type « dos d’âne » et « trapézoïdal » (passage piéton surélevé). La norme NF P98-300 du 16 mai 1994 s’y rapporte également. Contrairement à une croyance populaire, cette norme ne régit pas les coussins et les plateaux surélevés ».

Curieusement, il y a donc à la fois beaucoup de convictions et un très grand flou quant au cadre juridique de ces « objets de la vie quotidienne » qui parsèment et agrémentent les chaussées dans le but de ralentir les véhicules motorisés qui y circulent – à ce stade, suspendant notre jugement, nous évitons à dessein la qualification de « ralentisseurs ».

2. Pour en revenir à notre citation initiale, c’est dans l’espoir de mettre en mouvement les collectivités locales, le département du Var en l’occurrence, que l’association « Pour une mobilité sereine et durable » (PUMSD) ainsi que plusieurs autres requérants ont engagé une action en démolition d’ouvrages publics irrégulièrement implantés², visant la suppression ou la mise en conformité de 116 ouvrages identifiés comme des ralentisseurs. Le département a répondu que sur l’ensemble des « dispositifs de modération de la vitesse critiqués », 16 se situaient sur des voies ne relevant pas de la compétence du département, 9 consistaient en des coussins berlinois, 73 en des plateaux traversants et 18 seulement en des ralentisseurs de type dos d’âne ou de type trapézoïdal soumis à la réglementation particulière issue du décret du 27 mai 1994. Le département a également indiqué qu’une étude était en cours pour recenser l’ensemble des ralentisseurs soumis selon lui au décret afin d’engager un plan d’action de mise en conformité. L’association a saisi le tribunal administratif de Toulon, qui a rejeté le recours.

C’est en tant que juge de cassation que vous devrez, à ce stade, vous intéresser à ce sujet car la cour administrative d’appel de Marseille, ayant annulé le jugement, a à son tour rejeté la demande de l’association. Celle-ci s’est pourvue en cassation.

3. Les actions ayant pour objet de faire reconnaître l’illégalité de l’implantation de nombreux dispositifs de ralentissement au regard du décret de 1994, le débat devant les juges du fond a concerné la qualification des ouvrages en cause et donc le cadre juridique qui devait leur être appliqué.

3.1. La discussion a concerné, plus spécifiquement, les ralentisseurs dits « plateaux traversants ». Cette désignation ne figure dans aucun texte. En pratique, les parties s’accordent à définir un plateau traversant comme une surélévation de la chaussée précédée et suivie de « rampants » donnant à l’ensemble, en coupe, la forme d’un trapèze. Mais il était soutenu par le département que nonobstant leur forme de trapèze, les plateaux traversants ne seraient pas des « ralentisseurs de type trapézoïdal », au sens du décret du 27 mai 1994, car ils n’en ont pas toutes les caractéristiques, notamment de dimensions. Il n’est pourtant pas contesté que ces plateaux traversants ont pour objet principal de faire ralentir les véhicules qui empruntent les chaussées où ils sont implantés. En première approche, on ne voit donc pas bien pourquoi on leur refuserait la qualification de « ralentisseurs de type trapézoïdal ».

3.1.1. Encore faut-il examiner la façon dont le décret est rédigé. L’article 1^er dispose que « les ralentisseurs de type dos d’âne ou de type trapézoïdal sont conformes aux normes en vigueur. Les modalités techniques d’implantation et de signalisation des ralentisseurs de type dos d’âne ou de type trapézoïdal doivent être conformes aux règles édictées en annexe du présent décret ». L’article 2 impose, selon les cas, un délai de 5 ans ou d’un an aux termes duquel « tous les ralentisseurs devront être conformes aux règles fixées ci-dessus ».

Il n’est pas précisé ce que sont les normes en vigueur, et les visas du décret ne permettent pas de le comprendre.

« Une réponse à une question parlementaire ne vaut pas un arrêté ministériel »

En revanche, la chronologie permet de présumer que le renvoi aux « normes en vigueur » vise implicitement la norme NF P98-300 du 16 mai 1994 relative aux ralentisseurs de type dos d’âne ou de type trapézoïdal – Caractéristiques géométriques et conditions de réalisation. Le décret a été pris 11 jours après la parution de la norme et emploie les mêmes termes pour désigner les ralentisseurs auxquels il s’applique. C’est la position du département du Var et c’est aussi la position constante du gouvernement, comme en atteste la réponse à diverses questions parlementaires³. Ce sont d’ailleurs ces réponses que le ministre donne comme référence à son affirmation selon laquelle ces ralentisseurs « sont soumis aux règles posées par la norme Afnor NF P 98-300 du 16 mai 1994 ».

Cependant, une réponse à une question parlementaire ne vaut pas un arrêté ministériel déclarant une norme d’application obligatoire, selon la procédure qui était à l’époque prévue par l’article 12 du décret du 26 janvier 1984 portant statut de la normalisation dans le cas où des raisons d’ordre public, de sécurité publique, de protection de la santé et de la vie des personnes le justifient – les normes techniques étant, à défaut, d’application volontaire. Cette norme n’avait pas, en 1994, été déclarée obligatoire, et ne l’a jamais été depuis. Elle n’est aujourd’hui encore accessible qu’à titre payant, alors qu’aux termes de l’article 17 du décret du 16 juin 2009 relatif à la normalisation, qui est le cadre juridique actuellement applicable, « les normes rendues d’application obligatoire sont consultables gratuitement sur le site internet de [l’Afnor] ».

S’agissant de son contenu, nous pourrions vous entretenir des difficultés que pose cette norme Afnor. Elle procède par assertion en indiquant, dans une « note », que son « domaine d’application » ne s’étend pas aux « ouvrages tels que place traversante, carrefour plateau et au ralentisseur échancré dit coussin berlinois », tout en définissant le ralentisseur de type trapézoïdal comme un « ouvrage de forme trapézoïdale convexe aménagé sur la chaussée ». Notons que la « place traversante » est citée, sans être définie, mais pas le « plateau traversant », ce qui est de peu d’utilité au moment de comprendre pourquoi les plateaux traversants ne sont pas qualifiables de ralentisseurs de type trapézoïdal. Mais cette tentative d’exégèse de la norme Afnor ne nous éclairerait pas, puisqu’elle n’avait pas été produite devant les juges du fond.

Le même raisonnement peut être tenu s’agissant du guide du Certu (Centre d’études sur les réseaux, les transports, l’urbanisme et les constructions publique, dont les missions ont été reprises par le Cerema⁴ ) mentionné par le département devant les juges du fond et produit à hauteur de cassation seulement. En tout état de cause, d’abord, le guide étant postérieur au décret de plusieurs années, il serait invraisemblable que le décret ait entendu y renvoyer ; ensuite, il se présente lui-même comme n’ayant pas de valeur réglementaire et ne saurait donc être assimilé aux « normes en vigueur ». Enfin, s’il emploie le mot « plateau » (contrairement à la norme Afnor), n’y figure pas non plus la notion de « plateau traversant ».

Quoi qu’il en soit, s’agissant des deux moyens soulevés par le pourvoi au sujet des « plateaux traversants » et du décret de 1994, nous ne saurions déduire de la lettre de celui-ci, à l’instar de la requérante, la certitude qu’il vise l’ensemble des ralentisseurs trapézoïdaux, y compris les plateaux traversants. Mais nous en déduisons, assurément, que le décret de 1994 est à la limite de l’intelligibilité, et que la lecture défendue par le département est doublement problématique, d’une part faute pour la norme Afnor d’avoir été rendue obligatoire et, d’autre part, parce qu’une proportion très significative des ralentisseurs échapperait à tout encadrement réglementaire. Surtout, nous aboutissons à une autre certitude : il appartenait à la cour, face à un cadre juridique si confus, de prendre un parti clair et intelligible.

3.1.2. Or la cour a jugé qu’ « il ressort du décret pris dans son ensemble que ses auteurs n’ont pas entendu désigner comme étant de ‘‘type trapézoïdal’’ l’ensemble des ralentisseurs dont le profil présente la forme géométrique d’un trapèze, mais uniquement ceux caractérisés comme tels dans la typologie technique propre à ces aménagements routiers. Il suit de là que les ralentisseurs caractérisés comme des ‘‘plateaux traversants’’ selon la typologie technique usuelle ne peuvent être, par définition, des ralentisseurs de ‘‘type trapézoïdal’’ au sens de l’article 1^er du décret du 27 mai 1994, quand bien même leur profil présenterait la forme géométrique d’un trapèze dont les deux bases seraient allongées ».

« Nous devinons que la cour elle-même a dû être embarrassée par l’imprécision du décret »

Nous devinons que la cour elle-même a dû être embarrassée par l’imprécision du décret quant à la désignation des normes auxquelles il renvoie, et quant à l’opposabilité de ces normes – sont-elles juridiquement contraignantes ou n’ont-elles de « normes » que le nom ?

Il n’en reste pas moins que par les mots « typologie technique propre à ces aménagements routiers » et « typologie technique usuelle », nous ne comprenons pas bien si la cour a seulement entendu paraphraser le renvoi du décret aux normes en vigueur, si elle a entendu juger que la norme Afnor déjà mentionnée était une telle norme, si elle a inclus le guide du Certu à cette typologie, voire au corpus des « normes en vigueur », ou encore si elle fait ainsi référence à la synthèse non sourcée produite devant elle par le département, intégrée à son mémoire en défense. Rappelons que le département n’avait, devant les juges du fond, produit ni la norme Afnor, ni le guide du Certu.

Même en s’extrayant des limites des pièces du dossier produit devant la cour, nous ne parvenons pas à reconstituer son raisonnement car les « plateaux traversants » qu’elle rattache à une « typologie technique usuelle » ne sont définis ni par la norme AF P98-300, ni par une documentation technique (par exemple Guide du Certu ou du Cerema), ni par un usage clairement établi.

Nous ne sommes pas non plus en mesure d’affirmer, comme le fait le département en défense, que la « typologie technique usuelle » renverrait également aux prescriptions figurant dans l’annexe du décret. À vrai dire, nous ne voyons pas pourquoi ce serait le cas puisque ces prescriptions ne portent pas sur les caractéristiques intrinsèques des ralentisseurs (dont leur forme et leurs dimensions) mais sur le choix de leurs lieux d’implantation (type de voie, distance par rapport aux limites d’une agglomération et aux autres ralentisseurs, etc.) et sur la signalisation devant les accompagner.

Il paraît dès lors très compliqué pour le juge de cassation de porter une appréciation sur le cadre juridique retenu par la cour pour écarter l’applicabilité du décret de 1994 aux « plateaux traversants ».

Nous vous proposons donc de casser l’arrêt pour insuffisance de motivation, ce qui doit conduire la cour à prendre un parti plus clair sur les textes qui fondent sa réponse au moyen tiré de ce que les ralentisseurs en forme de trapèze appelés « plateaux traversants » sont des ralentisseurs trapézoïdaux et, à ce titre, soumis au décret de 1994 imposant leur mise en conformité avec, à tout le moins, les règles énoncées dans l’annexe du décret et, si l’on parvient à les identifier, les autres « normes en vigueur ».

3.2. Eu égard à ce que nous venons de vous exposer, et à la censure que nous vous proposons de l’insuffisance de motivation, nous serions bien en peine d’être catégoriques pour répondre au moyen tiré de l’erreur de droit à n’avoir pas retenu que l’ensemble des ralentisseurs présentant la forme d’un trapèze entraient dans le champ d’application de ce décret. Nous en sommes réduits à des conjectures sur ce qu’a entendu juger la cour.

Si vous étiez moins hésitants que nous pour lire dans son affirmation qu’elle a nécessairement entendu renvoyer à la norme NF P98-300 du 16 mai 1994, alors vous retomberiez sur les difficultés évoquées plus haut tenant au caractère circulaire de cette référence : les plateaux traversants n’ayant pas les caractéristiques techniques des ralentisseurs de type trapézoïdal décrits dans la norme Afnor ne peuvent être assimilés à ce type de ralentisseur, « quand bien même leur profil présenterait la forme géométrique d’un trapèze ». Ainsi, ils ne seraient pas soumis aux normes régissant les ralentisseurs de type trapézoïdal, et ne seraient donc pas tenus de les respecter. On se demande bien, dans ces conditions, comment le décret, qui a pour objet d’imposer la mise en conformité de ralentisseurs qui ne correspondent pas aux normes en vigueur, pourrait avoir un quelconque effet… Un tel raisonnement laisse en outre sans aucun cadre juridique une très grande proportion des « dispositifs de modération de la vitesse », comme les appelle le département.

En réponse au moyen d’erreur de droit, il nous semble que vous auriez deux options.

La première serait de considérer que telle est bien la portée du décret, avec tout ce que cela comporte d’absurde et, s’agissant d’exiger le respect d’une norme qui n’a pas été rendue obligatoire selon la procédure prévue, de problématique. Cette réponse reviendrait à continuer d’admettre que les caractéristiques et l’implantation d’une part importante des ralentisseurs échappe à tout encadrement.

La seconde option serait de procéder à une lecture constructive du décret pour juger qu’il s’applique à tous les ralentisseurs, y compris les plateaux traversants, peu important que les « normes en vigueur » soient un ensemble vide pour l’ensemble des ralentisseurs (si vous décidez de considérer que la norme NF P98-300 n’est pas une « norme en vigueur » faute d’avoir été rendue obligatoire), ou, à tout le moins, un ensemble vide pour les ralentisseurs dont cette norme ne traite pas (le guide du Certu n’ayant pas de portée normative).

Mais, comme indiqué, plutôt que de vous en remettre à des conjectures sur la portée de l’arrêt, il nous semble que vous l’annulerez pour insuffisance de motivation et renverrez l’affaire à la cour.

4. Les deux derniers moyens du pourvoi concernent l’audit des ralentisseurs, mais si vous nous suivez, vous n’aurez pas besoin de les examiner.

Pour vous en dire quelques mots, s’agissant de la dénaturation qu’aurait commise la cour en jugeant qu’un audit des ralentisseurs aurait été réalisé à la demande du département du Var en 2018, elle nous semble d’autant moins établie que l’audit a été évoqué par le département dans sa réponse à la requérante préalable à l’engagement du contentieux. Même si l’audit n’a jamais été produit, son existence n’a, jusqu’au pourvoi, jamais été contestée, les requérants indiquant devant la cour que le département avait répondu en 2018 avoir dressé une liste des ralentisseurs non conformes et qu’un plan d’action de mise aux normes était à l’étude. Une telle liste a au demeurant été produite par le département.

S’agissant de l’erreur de droit à avoir retenu que l’association n’avait pas remis en cause les conclusions de cet audit alors qu’elle n’en avait pas connaissance, elle résulte d’une mauvaise interprétation du raisonnement de la cour. L’arrêt ne statue pas sur une contestation des conclusions de l’audit mais sur l’absence de contestation précise de certains ralentisseurs. La requérante s’est bornée à procéder par globalité, la seule contestation précise étant d’ordre juridique et portant sur la possibilité d’admettre les plateaux traversants. Ainsi, saisie d’une demande d’injonction de faire réaliser des travaux, la cour ne peut que constater qu’il n’y a pas matière, en l’état du dossier, à prononcer une telle mesure.

Ces moyens ne nous paraissent donc pas fondés.

Par ces motifs, nous concluons :
● l’annulation de l’arrêt attaqué ;
● au renvoi de l’affaire devant la cour administrative d’appel de Marseille ;
● à ce que le département du Var verse une somme de 3 000 euros à l’association requérante au titre de l’article L. 761-1 du CJA ;
● et au rejet des conclusions présentées à ce titre par le département du Var.

1 https://fr.wikipedia.org/wiki/Coussin_berlinois ; consultée le 4 octobre 2023.
2 Pour la nature de plein contentieux d’une telle action, v. CE, 29 nov. 2019, n° 410689 : Lebon.
3 Rép. min. à QE n° 17863 : JO Sénat 4 mars 2021, n° 24235 : JO Sénat 27 janv. 2022 ; n° 24687 : JO Sénat 13 janv. 2022 ; n° 34560 : JO AN 16 mars 2021 ; n° 1363 : JO AN 7 avr. 2021 ; n° 13399 : JO AN 24 mars 2009.
4 Centre d’études et d’expertise sur les risques, l’environnement, la mobilité et l’aménagement (Cerema) est un établissement public à caractère administratif placé sous la tutelle conjointe du ministre de la transition écologique et solidaire, et du ministre de la cohésion des territoires.