Travaux sur la voirie routière : le maire ne peut tout coordonner

Cours & Tribunaux

CE, 25 octobre 2023, n° 471052, SCCV Villa Les Guilands : Lebon, T.

Il appartient au maire, par la mise en œuvre d’une planification dans les conditions qu’il détermine, d’assurer la coordination des travaux envisagés par les personnes disposant déjà, notamment à raison de l’existence de réseaux enfouis, d’un titre les autorisant à effectuer des travaux affectant le sol et le sous-sol des voies publiques, c’est-à-dire des travaux qui sont de nature à conduire à l’ouverture de tranchées ou à nécessiter la réfection des chaussées, trottoirs, accotements et autres ouvrages dépendant de la voie. Les travaux se limitant à l’occupation privative du trottoir ou de la chaussée pour la simple réalisation d’une aire de livraison et de déchargement de chantier ne sont, en revanche, pas au nombre de ceux qu’il appartient au maire de coordonner.

CONCLUSIONS

La répétition de travaux affectant la voirie est un sujet irritant dans de nombreuses communes et c’est un sujet de doléances pour les riverains, les usagers mais aussi les élus et les services municipaux qui se plaignent de la gêne causée à la circulation, des nuisances créées par les chantiers qui se succèdent ou encore du résultat des travaux de réfection de la voie, avec un effet « patchwork » garanti. C’est aussi, dans bien des cas, une aberration économique et écologique. La présente affaire vous permettra d’éclairer les dispositions du code de la voirie routière qui, pour répondre à ces diverses préoccupations, prévoient de coordonner ces travaux.

I. FAITS

Les faits à l’origine du litige qui vous est soumis peuvent être brièvement rappelés.

La société civile de construction vente (SCCV) Villa Les Guilands a obtenu, en mars 2019, un permis de construire, délivré par le maire de Montreuil (Seine-Saint-Denis), en vue de la construction d’un immeuble de 31 logements au n° 16 de la rue Édouard-Vaillant. Cette voie à sens unique, située dans le « Bas-Montreuil », relie la rue de Paris, au nord, qui appartient à la voirie nationale¹, et Vincennes, au sud. Elle est classée dans le domaine public routier de la commune de Montreuil.

L’article 8 du permis accordé à la société Villa Les Guilands prescrivait que « les travaux ou installations à effectuer sur le domaine public ou en surplomb du domaine public [devraient] faire l’objet d’une autorisation d’occupation temporaire du domaine public ».

Par un courriel du 6 mai 2021, suivi d’un courrier du 10 mai 2021, cette société a donc demandé au maire de Montreuil l’autorisation d’occuper le domaine public en installant, au droit du n° 16 de la rue Édouard-Vaillant, pour la période du 1^er juin 2021 au 31 janvier 2023, une aire de « livraison/déchargement de chantier » d’une superficie totale de 50 m², entourée d’une palissade de 10 m de linéaire, qui aurait occupé tout le trottoir de la rue côté pair.

Ses demandes ont fait l’objet de décisions implicites de rejet, auxquelles s’est substituée, le 2 août 2021, une décision expresse de rejet dont le motif est le suivant : « Avis défavorable pour la pose d’une palissade de 50 m² au 16 rue Édouard-Vaillant. Emprise déjà existante face 16 (17/19 rue Édouard-Vaillant) qui aurait nécessité le déplacement de celle-ci rue Colonel-Raynal provoquant la fermeture de la voie et de condamner la dépose scolaire pendant 14 mois. L’emplacement pour le car rue du Sergent-Bobillot n’étant plus adapté » (sic).

Dit comme cela, c’est un peu cryptique, mais il ressort des pièces du dossier qu’aux n° 17 et 19 de la rue Édouard-Vaillant, c’est- à-dire en face exactement du n° 16, un autre chantier de construction était en cours, l’office public de l’habitat (OPH) Montreuillois ayant confié la réalisation d’un immeuble de 23 logements sociaux et 5 locaux commerciaux à la société Aequo Construction, laquelle avait obtenu, le 27 mai 2021, pour les besoins de cette opération, une autorisation en vue de l’occupation temporaire d’une superficie de trottoir de 134 m² par une installation de chantier ceinte d’une palissade opaque.

La société a contesté ces décisions implicites et expresse de rejet devant le tribunal administratif de Montreuil, qui a rejeté ses demandes par un jugement unique du 30 décembre 2021. Elle se pourvoit en cassation contre l’article 1^er de l’arrêt du 5 décembre 2022 par lequel la cour administrative d’appel de Paris a rejeté son appel – l’article 2 rejetant la demande présentée par la commune au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

II. DE LA PROCÉDURE DE COORDINATION DES TRAVAUX

L’admission a été prononcée – quoi de plus logique – pour « creuser » la question du champ d’application de la procédure de coordination des travaux.

Dans ses écritures devant les juges du fond, la requérante s’était prévalue de l’article L. 115-1 du code de la voirie routière qui donne compétence au maire pour coordonner les « travaux affectant le sol et le sous-sol des voies publiques » à l’intérieur des agglomérations, tout en rappelant les dispositions de l’article 16.3 du règlement de voirie et des espaces publics de la ville de Montreuil², aux termes duquel : « Lorsque plusieurs intervenants envisagent la même année des travaux dans une même voie, ils fourniront un planning général d’exécution et une réunion de coordination sera organisée par la ville de Montreuil. / Ce planning définira dans l’espace et le temps les différentes phases d’intervention de chaque intervenant incluant les réfections provisoires et définitives ». Elle en tirait que le maire de Montreuil avait méconnu son obligation de coordonner son chantier avec celui de l’OPH, tout en dénonçant de manière à peine voilée le traitement de faveur dont cet établis- sement public communal aurait bénéficié.

Au point 7 de l’arrêt, la cour lui a opposé que l’autorisation sollicitée ne portait pas sur la réalisation de travaux sur la voie publique au sens des dispositions de l’article L. 115-1 du code de la voirie routière et ce sont ces motifs que la société requérante critique sous l’angle de l’erreur de droit, par un moyen qui soulève une question assez pure et inédite.

L’article L. 115-1, constitué de huit alinéas, est issu de l’article 119 de la loi de décentralisation du 22 juillet 1983³, lequel faisait partie d’un « paquet » de cinq articles (119 à 123), tous issus d’amendements déposés par le gouvernement lors de l’examen du texte en première lecture par le Sénat. Le contenu de l’article 119, abrogé par la loi du 22 juin 1989 créant le code de la voirie routière⁴, a été transféré à l’article L. 115-1 de ce code, la codification ayant été effectuée à droit constant sous deux réserves que nous signalerons.

Ce texte dispose, à son premier alinéa, qu’à l’intérieur des agglomérations, le maire assure la coordination des travaux affectant le sol et le sous-sol des voies publiques et de leurs dépendances, sous réserve des pouvoirs dévolus au préfet sur les routes à grande circulation.

Cette réserve ne nous concerne pas en l’espèce. La notion de « route à grande circulation » est définie à l’article L. 110-3 du code de la route. Ces routes, « quelle que soit leur appartenance domaniale », sont celles « qui permettent d’assurer la continuité des itinéraires principaux et, notamment, le délestage du trafic, la circulation des transports exceptionnels, des convois et des transports militaires et la desserte économique du territoire, et justifient, à ce titre, des règles particulières en matière de police de la circulation ». Leur liste est fixée par décret, en l’occurrence par un décret du 20 août 2009 qui ne mentionne pas la rue Édouard-Vaillant à Montreuil.

Le deuxième alinéa de l’article L. 115-1 prévoit que les « propriétaires, affectataires ou utilisateurs de ces voies, les permissionnaires, concessionnaires et occupants de droit communiquent périodiquement au maire le programme des travaux qu’ils envisagent de réaliser », le maire devant réciproquement porter à leur connaissance les projets de réfection des voies communales. Le maire établit alors un calendrier de travaux dans l’ensemble de l’agglomération et le notifie « aux services concernés ». Le refus d’inscription doit faire l’objet d’une décision motivée. La loi de 1989 créant le code de la voirie routière a prévu qu’il serait dérogé à cette obligation de motivation « lorsque le revêtement de la voie, de la chaussée et des trottoirs n’a pas atteint trois ans d’âge ».

Le troisième alinéa prévoit que lorsque des travaux sont inscrits au calendrier, ils doivent être entrepris à la date prévue, sous réserve des autorisations légalement requises.

Le quatrième alinéa est relatif aux travaux qui n’ont pas fait l’objet de la procédure de coordination, soit qu’ils n’étaient pas prévisibles, soit que le calendrier des travaux n’ait pas été établi par le maire. Il est prévu qu’en pareil cas, le maire, saisi d’une demande en ce sens, indique au « service demandeur » la période pendant laquelle les travaux peuvent être exécutés, tout report par rapport à la date demandée devant être justifié et le silence du maire valant acceptation.

Le cinquième alinéa permet au maire de suspendre les travaux qui n’auraient pas fait l’objet des procédures de coordination mentionnées aux alinéas précédents.

Le sixième alinéa permet, en cas d’urgence, que les travaux soient entrepris sans délai, donc sans « coordination », le maire devant en être informé sous vingt-quatre heures.

Le septième alinéa institue une sorte de recours auprès du préfet. Celui-ci peut, lorsque l’intérêt général le justifie ou en cas d’urgence ou de nécessité publique, permettre l’exécution, à une date déterminée, des travaux sur les voies publiques en agglomération qui auraient fait l’objet d’un refus d’inscription au calendrier, d’un report ou d’une suspension par le maire.

Enfin, le huitième alinéa renvoie à un décret en Conseil d’État (et non à un décret comme le faisait la loi de 1983) la détermination des conditions d’application de ces dispositions.

La coordination des travaux ne concerne pas que les voies publiques situées au sein des agglomérations. Les mêmes pouvoirs sont dévolus au maire, par l’article L. 141-10 du code de la voirie routière, pour les travaux affectant le sol et le sous-sol des voies communales à l’extérieur des agglomérations. Et s’il s’agit de routes départementales, c’est le président du conseil départemental qui, ainsi que le prévoit l’article L. 131-7 de ce code, exerce les compétences attribuées au maire par l’article L. 115-1.

« Le législateur a assigné à la coordination des travaux un champ matériel et un champ personnel qui sont intimement liés »

Ceci étant exposé, nous n’avons pas d’hésitation à vous inviter à juger que l’occupation privative, par un propriétaire riverain ou une entreprise mandatée par celui-ci, d’une partie du trottoir ou de la chaussée pour la réalisation d’une aire d’accueil d’un chantier ou – c’est la même chose – l’installation d’un échafaudage n’est pas, comme l’a jugé la cour, au nombre des travaux qu’il appartiendrait au maire de coordonner.

Le législateur a assigné à la coordination des travaux un champ matériel et un champ personnel qui sont intimement liés. Il ressort de la consultation des travaux préparatoires à l’adoption de la loi de décentralisation de 1983 et de la loi de 1989 créant le code de la voirie routière que le législateur avait dans le viseur les travaux réalisés par les entreprises de transport et de distribution de gaz et d’électricité ainsi que les services de l’État, en l’occurrence l’administration des PTT (nous sommes avant la réforme de 1990 ayant séparé et constitué La Poste et France Télécom en exploitants publics), ces entreprises et services étant appelés à creuser à tour de rôle des tranchées à l’intérieur du trottoir ou de la chaussée, cette répétition étant la source des inconvénients que nous avons mentionnés à l’instant.

C’est à la lumière de cet objectif qu’il faut lire l’article.

Notez d’abord que les personnes concernées sont, d’une part, « les permissionnaires, concessionnaires et occupants de droit ». Par cette expression, le législateur a clairement visé les entreprises concessionnaires des réseaux de transport et de distribution d’électricité et de gaz auxquelles la loi du 15 juin 1906 sur les distributions d’énergie, dont les dispositions ont été transférées en 2011 dans le code de l’énergie, a conféré un droit d’occupation du domaine public routier, dans les conditions fixées par les règlements de voirie, leurs ouvrages étant établis, selon le cas, sous le régime des permissions de voirie ou sous celui des concessions. L’article L. 113-7 du code de la voirie routière prévoit à cet égard que les travaux d’établissement ou d’entretien des réseaux de transport et de distribution d’électricité et de gaz sont soumis aux mesures de coordination des travaux de l’article L. 115-1.

Toujours au sein de cette première catégorie, le législateur a aussi entendu viser l’occupant de droit un peu particulier que constituait l’État, en application des dispositions de l’article L. 47 du code des postes et télécommunications, aux termes duquel, dans sa rédaction alors applicable : « L’État peut exécuter sur le sol ou le sous-sol des chemins publics et de leurs dépendances tous travaux nécessaires à la construction et à l’entretien des lignes de télécommunications », l’article 123 de la loi du 22 juillet 1983 précitée ayant précisé que, dans le cas de voies appartenant aux départements et aux communes, les conditions de réalisation de ces travaux étaient soumises aux dispositions de l’article 119 de cette loi, donc à la procédure de coordination des travaux. L’actuel article L. 47 du code des postes et des communications électroniques, tout en reconnaissant aux exploitants de réseaux ouverts au public le droit d’occuper le domaine public routier en y implantant des ouvrages, dans la mesure où cette occupation n’est pas incompatible avec l’affectation de ce domaine à la circulation terrestre, continue de renvoyer à l’article L. 115-1 du code de la voirie routière pour ce qui concerne « les travaux nécessaires à l’établissement et à l’entretien des réseaux ».

Sont d’autre part soumis à l’obligation de communiquer leur programme de travaux les « propriétaires, affectataires ou utilisateurs de ces voies ». Les « propriétaires » visés sont les départements et l’État. En effet, la coordination des travaux ne concerne pas les seules voies communales mais toutes les voies publiques en agglomération. Les « affectataires » sont mentionnés pour tenir compte d’une possible dissociation entre propriété et gestion des dépendances domaniales. Ils désignent les établissements publics auxquels l’État remet des voies lui appartenant en dotation. On peut songer à la SNCF, devenue un établissement public industriel et commercial à compter du 1^erjanvier 1983⁵ et qui s’était vu attribuer un ensemble de biens immobiliers dépendant du domaine public de l’État incluant des voies publiques. Il est moins évident de savoir ce que recouvre la notion d’« utilisateurs » (notion que, soit dit en passant, le pouvoir règlementaire s’est empressé d’escamoter en l’omettant de la liste des intervenants sur la voirie, lorsqu’a été adopté le décret du 27 novembre 1985 pris pour l’application des articles 119 à 122 de la loi de décentralisation de 1983⁶). Mais ce ne sont pas, à l’évidence, les « usagers » de la voirie, ni les « riverains ».

Il est manifeste qu’en définissant en ces termes les personnes et les « services », dénommés « intervenants »⁷, soumis à l’obligation de communiquer leur « programme de travaux », le législateur n’a pas entendu viser les propriétaires ou copropriétaires

privés ainsi que les promoteurs immobiliers au titre des travaux qu’ils sont susceptibles de réaliser sur des immeubles leur appartenant et qui peuvent les conduire à occuper momentanément le domaine public routier. On ne peut pas considérer raisonnablement que ces personnes, alors même qu’elles peuvent avoir besoin d’installer une baraque de chantier sur le trottoir, auraient un « programme de travaux » affectant la voie publique au sens de l’article L. 115-1.

La coordination des travaux a en revanche pour but de mettre autour de la table les services communaux et l’ensemble des intervenants sur la voirie, quel que soit leur statut (administration de l’État, collectivité territoriale, établissement public, entreprise privée titulaire d’un contrat de concession ou d’une permission de voirie, occupant de droit), dès lors qu’ils sont appelés à exécuter, à intervalles réguliers, des travaux qui impliquent de faire sauter le revêtement superficiel de la voie publique et d’excaver, pour implanter, entretenir, réparer, remplacer ou supprimer des conduites ou canalisations d’eau potable, de gaz, d’assainissement, des réseaux de chaleur ou de froid, des fourreaux contenant des câbles électriques, des lignes téléphoniques ou de la fibre optique, avant de remblayer.

On en trouve un signal très clair à l’article 121 de la loi du 22 juillet 1983 qui faisait partie de ce « paquet » de cinq articles adoptés sur amendement du gouvernement et qui suivait ainsi les articles 119 et 120 relatifs à la coordination des travaux en agglomération et hors agglomération. Cet article 121, dont le contenu figure aujourd’hui à l’article L. 141-11 du code de la voirie routière, prévoit que « le conseil municipal détermine, après concertation avec les services ou les personnes intervenant sur le domaine public, les modalités d’exécution des travaux de réfection des voies communales dans lesquelles des tranchées ont été ouvertes ». Il traite ainsi ce qu’il est convenu d’appeler la réfection « définitive » de la voie, fréquemment prise en charge par les services de la commune, l’intervenant se chargeant uniquement de la réfection dite « provisoire ».

« Faudrait-il sonder chaque propriétaire et chaque copropriété, année après année, pour connaître leurs projets au titre de l’année suivante ? »

Vous pourriez être tentés, pour délimiter le champ matériel des travaux visés par l’article L. 115-1 du code de la voirie routière, de recourir à la distinction bien connue en droit administratif des biens, qu’énonce l’article L. 113-2 de ce code, entre le permis de stationnement, qui est l’autorisation délivrée lorsque l’occupation du domaine public routier n’implique aucune emprise dans le sol de ce domaine, et la permission de voirie, qui est l’autorisation délivrée toutes les fois qu’il y a modification de l’assiette du domaine⁸. Il nous semble toutefois, en l’espèce, qu’il est moins question de savoir s’il y emprise dans le sol (laquelle peut résulter du simple fait que l’on scelle les poteaux d’une palissade de chantier dans le sol⁹), que de rechercher si l’intervenant est dans l’obligation de creuser un trou ou une tranchée qui impliquera, à la fin des travaux, la réfection du trottoir ou de la chaussée.

Enfin, s’il est vrai qu’on pourrait juger souhaitable d’inclure dans la coordination des travaux les chantiers affectant des immeubles dont l’exécution implique une occupation temporaire de la voirie routière, un tel souhait se heurterait assez vite au réel. Alors que les municipalités peinent déjà à assurer la coordination des travaux des intervenants que nous avons mentionnés, on voit mal, particulièrement dans des villes importantes comme Montreuil, comment elles pourraient relever le défi de coordonner l’ensemble des interventions impliquant une occupation temporaire du domaine public routier : faudrait-il, d’ailleurs, sonder chaque propriétaire et chaque copropriété, année après année, pour connaître leurs projets au titre de l’année suivante ?

La cour n’a donc pas commis l’erreur de droit qui lui est imputée en retenant que la requérante, qui n’a pas la qualité d’une personne visée à l’article L. 115-1, et n’envisageait pas de réaliser des travaux affectant la voie publique au sens de ces dispositions, ne pouvait s’en prévaloir utilement.

Enfin, on peut se demander s’il n’y avait pas une autre cause d’inopérance, au moins aussi radicale, tenant à l’objet du litige, qui est un recours tendant à l’annulation pour excès de pouvoir de la décision de refus de l’AOT et non une décision de refus d’inscription au calendrier des travaux… Nous doutons en effet qu’un refus d’AOT puisse être utilement critiqué par un moyen tiré de l’absence de mise en œuvre de la procédure de coordination.

III. DES DEUX AUTRES MOYENS DU POURVOI

Les deux autres moyens du pourvoi vous retiendront moins longtemps.

A. La société soutient en deuxième lieu que la cour a commis une erreur de droit en s’abstenant de rechercher si l’OPH Montreuillois avait déposé sa demande de permission de voirie avant la sienne, mais elle ne peut se prévaloir d’aucun texte ni d’aucun principe qui obligerait une commune à traiter les demandes d’autorisation d’occupation de dépendances distinctes de son domaine public dans un ordre déterminé. Elle ne conteste pas, pour le reste, le fait qu’à la date de la décision de refus contestée, une AOT avait déjà été délivrée à l’OPH.

B. En troisième, la cour n’a pas dénaturé les faits et les pièces du dossier en estimant que la délivrance de l’autorisation sollicitée par la société Villa Les Guilands aurait mis en péril la sécurité publique, après avoir relevé que l’installation de palissades de part et d’autre de la rue Édouard-Vaillant pour les besoins des deux chantiers de construction aurait eu pour effet d’empêcher toute circulation des véhicules et des piétons dans cette partie

de la rue pendant une durée de plus d’un an et qu’un déplacement de la palissade du chantier de construction de l’OPH rue du Colonel-Raynal n’était pas envisageable, dès lors que ce transfert aurait supprimé toute circulation de véhicules sur cette voie pendant une durée comprise entre quatorze et dix-huit mois et nécessité le déplacement d’une dépose scolaire dont bénéficient les deux cents élèves qui fréquentent chaque jour le centre nautique Maurice-Thorez, impliquant de les faire traverser une rue.

Par suite, la cour n’a pas commis d’erreur de droit en jugeant que le maire de Montreuil pouvait légalement rejeter la demande d’AOT pour ce motif alors que, sous couvert de ce moyen, la requérante ne fait que reprendre son argumentation selon la-quelle, à supposer que la délivrance concomitante de deux autorisations d’occuper le domaine public au droit des n° 16, 17 et 19 de la rue Édouard-Vaillant eût été de nature à mettre en cause la commodité du passage dans les rues, ce qu’elle reconnaît à demi-mot, « il appartenait au maire de coordonner les demandes de façon à permettre de satisfaire aux besoins de chacun des pétitionnaires ». Or, comme nous l’avons vu, nous ne sommes pas dans le champ de la coordination.

Par ces motifs, nous concluons au rejet du pourvoi, y compris les conclusions présentées par la SCCV Villa Les Guilands au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative et à ce que la société requérante verse à la commune de Montreuil une somme de 3 000 € au titre de ces mêmes dispositions.

1 Il s’agit de la route nationale 302.
2 Intitulé « Travaux coordonnés ».
3 L. n° 83-663, 22 juill.1983 complétant la loi n° 83-8 du 7 janvier 1983 relative à la répartition des ‎compétences entre les communes, les départements, les régions et l’État, art. 199.
4 L. n° 89-413, 22 juin 1989 relative au code de la voirie routière, art. 2.
5 L. n° 82-1153, 30 déc. 1982 d’orientation des transports intérieurs a donné à la SNCF le statut d’établissement public à caractère industriel et commercial, art. 18.
6 D. n° 85-1263, 27 nov. 1985 pris pour l’application des articles 119 à 122 de la loi n° 83-663 du 22 juillet 1983 et relatif à la coordination des travaux affectant le sol et le sous-sol des voies publiques et de leurs dépendances.
7 D. n° 85-1262, 27 nov. 1985 pris pour l’application des articles 121 et 122 de la loi n° 83-663 du 22 juillet 1983.
8 CE, 9 avr. 2014, n° 366483, Domaine national de Chambord : Lebon, p. 86 ; 15 mars 2017, n° 391901, Préfet de police, agissant au nom de la Ville de Paris c/ Sté Galaxie Vendôme : Lebon, T. pp. 448-492-599, à nos concl.
9 CE, sect., 29 avr. 1966, n° 60127, Sté d’affichage Giraudy : Lebon, p. 293.