Il arrive qu’un fonds exploité économiquement (sur la base d’autorisations d’utilisation privative, voire à la suite d’un transfert de propriété) soit encastré au milieu de parcelles du domaine public. Cet enchevêtrement appelle des réponses adaptées pour prévenir, autant que faire se peut, les difficultés relationnelles.
Philippe Yolka
Professeur de droit public
Université Grenoble Alpes
Chroniques & Opinions
Les hasards de la « topographie juridique » peuvent aboutir à un entrelac des régimes de propriété et de domanialité conduisant à ce que des fonds exploités voire appropriés privativement se trouvent dans une situation d’enclave domaniale, c’est-à-dire en quelque sorte ceinturés par des emprises relevant du régime de
la domanialité publique. Une telle situation, rare sans être absolument exceptionnelle, conduit vers des interrogations assez inédites.
I. L’EXPLOITATION EN « OCCUPATION ENCLAVÉE »
Une exploitation économique privée établie au cœur d’emprises relevant du domaine public se développe généralement sur la base de titres d’occupation privative sous un régime de droit public (qu’ils soient contractuels ou unilatéraux) 1. Cette question étant bien connue, elle n’appelle pas de développements particuliers, sinon pour souligner deux points.
En premier lieu, la réalité juridique ayant toujours plus d’imagination que les « romanciers du droit », peuvent advenir – en fonction de la nature de la mission de service public à laquelle les dépendances du domaine public se trouvent affectées et de celle de l’occupant privatif – des situations improbables. Songeons, pour n’en donner qu’un exemple, à celle de ce chantier naval de luxe (IMS Shipyard) implanté au beau milieu de la base aéronavale de Saint-Mandrier-sur-Mer, dans le Var 2. Par-delà son côté pittoresque, ce cas montre que l’exploitation en enclave domaniale peut parfaitement constituer un atout (même si, dans d’autres situations, il s’agira plutôt d’un handicap) ; en l’occurrence, un environnement militaire garantit des conditions de sécurité optimales pour des navires de grand luxe.
En second lieu, certains sujets classiques – généralement traités sous un tout autre rapport – ne sont en réalité pas dépourvus de lien avec l’exploitation économique en situation d’enclave domaniale, qui conduit en somme à les « revisiter ». À titre d’exemple, la question des servitudes – spécialement, de passage – sur le domaine public est systématiquement abordée sous l’angle des relations avec les fonds voisins 3. Or, il existe une autre dimension, touchant les servitudes consenties à des occupants privatifs du domaine public, lorsque la parcelle qu’ils exploitent se trouve enclavée parmi d’autres propriétés publiques, dont certaines peuvent le cas échéant être soumises à la domanialité publique. Il en va notamment ainsi pour un certain nombre de fonds domaniaux en situation d’encastrement couverts par des baux emphytéotiques administratifs. Et l’enjeu est d’autant plus considérable que les règlements des plans locaux d’urbanisme prévoient usuellement que tout terrain enclavé est inconstructible, à moins que son propriétaire ne produise une servitude de passage suffisante, instituée sous régime de droit privé, par acte authentique ou par voie judiciaire en application de l’article 682 du code civil. Si l’on tient l’occupant privatif du domaine public comme propriétaire pro tempore des installations qu’il édifie, ce que la jurisprudence consacre sans ambages 4, le « désenclavement juridique » constitue clairement une condition de l’exploitation économique (ce qui est parfaitement logique : comment imaginer une valorisation sans accès garanti à l’immeuble du siège, pour le commerçant ou l’industriel comme pour ses clients et fournisseurs ?).
II. L’EXPLOITATION EN PROPRIÉTÉ ENCLAVÉE
Il peut ensuite arriver que l’exploitation soit envisagée moyennant une cession de propriété, par exemple s’agissant d’activités dont la complémentarité par rapport à telle ou telle mission de service public implique (voire impose) qu’elles soient localisées au plus près d’équipements publics. Il peut en aller de la sorte, à titre d’illustration, en ce qui concerne des centres de santé privés établis au sein d’enceintes hospitalières afin de développer une offre de prestations en synergie avec les activités publiques, ce qui soulève quelques interrogations relativement inédites.
La première touche tout simplement la cessibilité d’une parcelle ou d’un volume enclavé, issu de l’ensemble immobilier en cause lorsque ce dernier est considéré comme relevant de la « domanialité publique globale ». Cette dernière théorie jurisprudentielle n’y forme a priori nul obstacle et l’on peut penser que la cession devra être réalisée suivant les conditions procédurales ordinaires. Dans l’hypothèse où l’immeuble en question, quoique compris jusque-là dans un ensemble du domaine public, n’aurait pas été effectivement affecté, une désaffectation pourrait certes apparaître superflue, mais elle ne serait que superfétatoire quand même elle s’avèrerait inutile. Et naturellement, le bien devra être expressément déclassé. Plus délicate est sans doute la question de la sortie du domaine public quand le volume ou le terrain constituait l’accessoire d’une dépendance relevant du domaine public, car certaines relations d’utilité ne sauraient être rompues sans conséquences parfois importantes pour le bien principal. Ici tout sera affaire de circonstances, du déclassement impossible (quand le bien principal ne peut plus correctement remplir sa fonction, en l’absence d’accessoire) à celui ne posant pas de difficulté majeure (quand des alternatives sont aisément envisageables) 5. Notons, quoi qu’il en soit, une curieuse asymétrie : il y a pléthore de jurisprudence et abondance doctrinale relativement à ces sujets, considérés « à l’entrée » du domaine public, mais pénurie « à la sortie ».
L’enchâssement appellera un travail de grande précision pour l’écriture des contrats organisant les rapports entre fonds (lesquels ne sauraient reposer sur des servitudes légales, inapplicables au domaine public 6), relativement aux servitudes conventionnelles – passage, tréfonds – selon les prévisions de l’article
L. 2122-4 du code général de la propriété des personnes publiques 7, voire de titres domaniaux complémentaires. La réserve de compatibilité (par rapport à l’affectation publique) jouera dans les deux cas, le principe de précarité dans le second seulement.
Plusieurs points d’attention peuvent ainsi être relevés, par exemple la nécessité de sécuriser les servitudes conventionnelles dans l’hypothèse où l’affectation domaniale viendrait à évoluer de telle sorte que la compatibilité ne serait plus assurée (une illustration : dans l’enceinte d’un CHU, des voiries dont les terrains d’assiette seraient après quelques années utilisés pour construire de nouveaux bâtiments hospitaliers) ; la nécessité d’accorder la durée de l’exploitation (qui peut être réglée par voie d’autorisations administratives propres au secteur d’activités) et celle de titres d’occupation délivrés pour des circulations de réseaux (en créant une certaine sécurité juridique malgré le principe de précarité des occupations du domaine public) 8 ; ou encore, la nécessité de protéger la situation de l’exploitant privé si les gestionnaires du domaine public décidaient à l’avenir de travaux imposant le déplacement de réseaux qui lui appartiennent 9.
Finalement, aucune de ces situations d’enclavement ne soulève de problèmes vraiment rédhibitoires, mais toutes posent des questions appelant des réponses relativement subtiles, sous peine d’aller au-devant de sérieuses difficultés. C’est dire qu’un paramétrage précis est de rigueur pour que les montages en situation d’enclave domaniale, quels qu’ils soient, demeurent viables dans la durée.
- Pour des vues synthétiques, S. Deliancourt, Occupation privative du domaine public – Titres unilatéraux : JCl. Propriétés publiques, fasc. n° 78, 2021 – B. Plessix, P. Blanquet, Contrats domaniaux : JCl. Propriétés publiques, fasc. n° 79, 2023. ↩︎
- Exemple cité par Chr. Roux, La valorisation par l’occupation privative, in C. Chamard-Heim et a., Patrimoine[s] et équipements militaires. Aspects juridiques, Inst. univ. Varenne/Lextenso, 2018, p. 335 s., spéc. pp. 340 et 347 s. ↩︎
- V., Servitudes sur les propriétés publiques : JCl. Propriétés publiques, fasc. n° 55, 2023. ↩︎
- Par ex. CE, 4 mars 1991, n° 79528, Palanque : Lebon, T. p. 976 ; D. 1992, p. 379, obs. Bon – CE, 23 juin 1993, n° 111569, Sté industrielle de construction et réparation – CE, 27 févr. 1995, n° 139718, Secr. d’État à la mer : Lebon, p. 109 ; Dr. adm. 1995, comm. 269 ; RD imm. 1995, p. 731 ; RDP 1996, p. 1221 ; RFDA 1996, p. 1127, concl. Bachelier – CE, 21 avr. 1997, n° 147602, Sté Sagifa : Dr. adm. 1997, comm. 316, note Lavialle ; Dr. fisc. 1997, comm. 928, concl. Arrighi de Casanova ; RD imm. 1997, p. 418, chron. Auby et Maugüé ; RFDA 1997, p. 795, note Fatôme et Terneyre – CE, 23 juill. 2010, n° 320188, X agissant en qualité de liquidateur judiciaire de la Sté Néville Foster Delaunay Belleville : Lebon T., p. 728 ; Contrats-Marchés publ. 2010, comm. 350, note Eckert ; Dr. adm. 2010, comm. 140, note Brenet ; Dr. fisc. 2010, comm. 558, concl. Escaut, note Rougé. ↩︎
- Appréhension d’ensemble de la domanialité publique dans les enceintes comme celles des hôpitaux ou encore des aéroports, que le code général de la propriété des personnes publiques n’a pas remise en cause et que la jurisprudence actuelle continue d’illustrer (V. Ph. S. Hansen, La consécration prétorienne de la théorie de la domanialité globale : JCP A 2016, 2055. Par ex., CE, ass., avis, 19 juill. 2012 relatif au domaine national de Chambord : AJDA 2013, p. 1789, étude Melleray ; Contrats-Marchés publ. 2013, chron. 6, obs. Llorens et Soler-Couteaux – T. confl., 11 mai 2020, n° C4181, Earl Finucchiola : JCP A 2020, n° 21-22, p. 9. En dernier lieu, TA Paris, 22 mai 2023 : AJDA 2023, p. 1783, concl. de Schotten). ↩︎
- Une vieille jurisprudence judiciaire avait admis les servitudes de passage sur le domaine public en cas d’enclave des fonds voisins (Cass. req., 11 nov. 1867, Pillias : S. 1868, I, p. 30 – CA Poitiers, 21 juill. 1931 : S. 1931, II, p. 229 ; DP 1933, 2, p. 31). Même s’il a été jugé assez récemment que la situation d’enclave d’un édifice peut conduire le juge administratif à enjoindre à la commune de prendre les mesures nécessaires à la création d’une servitude de passage pour en garantir l’accès (CAA Lyon, 7 janv. 2016, n° 14LY03788, Assoc. pour la sauvegarde du patrimoine de Mirabel et a.), une jurisprudence relativement contemporaine de la Cour de cassation retient l’illégalité de la servitude légale résultant de l’état d’enclave sur le domaine public, quand bien même elle serait compatible avec son affectation (Cass. 1re civ., 2 mars 1994, n° 87-16.932, Sté Escota : Bull. civ. I, n° 85 ; D. 1994, somm. p. 165, obs. Robert ; Dr. adm. 1994, comm. 530 ; JCP G 1995, I, 3835, chron. Périnet-Marquet ; RD imm. 1994, p. 644, chron. Auby et Maugüé. Depuis lors, CA Paris, 23 oct. 2014, n° 13/10581. Contra, pour le domaine privé, Rép. min. à QE n° 21077 : JO Sénat 6 mai 2021, p. 2962 ; JCP N 2021, act. 506). La situation apparaît suffisamment incertaine pour qu’il soit déconseillé de tenter l’aventure. ↩︎
- « Des servitudes établies par conventions passées entre les propriétaires, conformément à l’article 639 du code civil, peuvent grever des biens des personnes publiques mentionnées à l’article L. 1, qui relèvent du domaine public, dans la mesure où leur existence est compatible avec l’affectation de ceux de ces biens sur lesquels ces servitudes s’exercent ». ↩︎
- La meilleure solution réside certainement dans la recherche d’une « concordance des temps » (autorisations d’activités et titres domaniaux accordés pour la même durée), les risques encourus par l’opérateur en fin d’exploitation étant de toute façon postulés par la situation d’enclave. Naguère admis par le Conseil d’État (CE, 5 févr. 2009, n° 305021, Assoc. Sté centrale d’agriculture, d’horticulture et d’acclimatation des Alpes-Maritimes : Lebon, p. 20 ; AJDA 2009, p. 704, note Dreyfus ; BJCP 2009, p. 224, concl. Escaut, note Schwartz ; Contrats-Marchés publ. 2009, comm. 98, note Eckert ; Dr. adm. 2009, comm. 53, note Melleray ; LPA 14 déc. 2009, note Lobel ; RDI 2009, p. 250, note Févrot ; RJEP 2009, comm. 42, note Maugüé), l’octroi de titres à durée indéterminée paraît maintenant difficile à concilier avec le principe de mise en concurrence (Ord. n° 2017-562, 19 avr. 2017, art. 2 s. : CGPPP, art. L. 2122-1-1 s.) ↩︎
- Sur la légalité des clauses mettant les frais de déplacement à la charge du gestionnaire domanial, CE, avis, 23 janv. 1990 relatif au tramway Saint- Denis – Bobigny : EDCE n° 42, p. 233 ; Grands avis du Conseil d’État, Dalloz, 1re éd., 1997, p. 572 – CAA Bordeaux, 2 avr. 2009, n° 07BX01960, Cne de Beynat : Contrats-Marchés publ. 2009, comm. 206, obs. Llorens ; JCP A 2009, 2132 – CAA Bordeaux, 7 juin 2012, n° 11BX00834, Sté Autoroutes du Sud de la France – CAA Lyon, 28 avr. 2016, n° 15LY01929 et n° 15LY02756, Sté Autoroutes Paris-Rhin-Rhône – CAA Douai, 10 nov. 2022, n° 21DA01317, CCI Seine-Estuaire c/ Sté Trapil : AJDA 2023, p. 64, chron. Carpentier-Daubresse ; Contrats-Marchés publ. 2023, comm. 53, obs. Rees ; JCP A 2022, n° 49, note p. 10 – TA Strasbourg, 9 mai 2000, France Télécom, Gaz de Strasbourg : AJDA 2000, p. 941, concl. Devillers. ↩︎