L’année écoulée s’est principalement illustrée par une floraison de dispositions principalement réglementaires concernant la publicité extérieure. Par contraste, son contentieux a été plutôt modeste ; seule surnage de l’ensemble une décision de la cour administrative d’appel de Nantes invalidant, en partie, un règlement local de publicité intercommunal (RLPi) en raison de dispositions plus restrictives pour la publicité numérique que pour les autres procédés publicitaires.

Synthèse – Juin 2023 – Mai 2024

I. TIRER LES CONSÉQUENCES DIRECTES ET INDIRECTES DE LA LOI CLIMAT ET RÉSILIENCE

Ce ne sont pas moins de trois décrets portant modification du règlement national de la publicité qui ont été publiés entre octobre et fin décembre 2023. La période n’est pas fortuite ; elle découle directement de l’article 17 de la loi du 22 août 2021 dite Climat et résilience qui a procédé à une décentralisation définitive du droit de la publicité extérieure à compter du 1er janvier 2024 ¹. En effet, depuis cette date, les maires des communes non dotées d’un RLP sont venus rejoindre le bataillon des maires des communes à RLP en qualité d’autorités de police, cette compétence incombant jusqu’alors au préfet qui ne dispose donc plus de compétence en matière de publicité extérieure.

Outre que de tirer les conséquences de ce transfert de compétence en réécrivant les dispositions réglementaires faisant apparaître le préfet, le décret n° 2023-1409 du 29 décembre 2023 a apporté de notables modifications de fond au régime de la publicité et tout particulièrement concernant celle supportée par le mobilier urbain. Bien plus qu’une modification, c’est une clarification qui a été apportée. En effet, le décret du 30 janvier 2012 portant règlement national de la publicité recelait, à la suite d’une erreur de plume, une incohérence soumettant une catégorie particulière de mobilier urbain supportant de la publicité à des dispositions contradictoires. Alors que l’article R. 581- 42 interdit la publicité sur mobilier urbain dans les agglomérations de moins de 10 000 habitants hors unité urbaine de plus de 100 000 habitants, l’article R. 581-47 l’autorise dans ces mêmes agglomérations à la condition que la surface de la publicité ne dépasse pas 2 m².

Le ministère de l’écologie a entretenu le flou en indiquant d’abord envisager de procéder à une correction puis, finalement, a préféré laisser en l’état tout en invitant ses services déconcentrés à faire prévaloir l’article R. 581-42 sur le R. 581-47. Le décret du 29 décembre 2023 a corrigé cette incohérence en soumettant désormais la publicité sur mobilier urbain à l’article R. 581-47, l’Association des petites villes de France n’étant, notamment,

pas étrangère à ce choix, au grand dam des associations de protection du paysage. Convenons toutefois qu’avant la réforme de 2012, c’était déjà une règle comparable à l’article R. 581-47 qui s’appliquait et que, lors de la rédaction du projet de décret de 2012, la version initiale du texte envisageait de reprendre à l’identique la règle. Mais les versions de l’article se sont succédé et sa version définitive a comporté cette coquille, conduisant à l’incohérence aujourd’hui réparée.

Quant à lui, le décret n° 2023-1007 du 30 octobre 2023 a codifié la jurisprudence du Conseil d’État précisant les conditions de calcul de la surface publicitaire ², celle-ci étant déterminée en prenant en considération le dispositif dont le principal objet est de recevoir la publicité et non ce qu’ont coutume de pratiquer les afficheurs, à savoir installer des publicités dont la surface maximum est établie sans prendre en compte l’encadrement. Cela a d’ailleurs conduit le pouvoir réglementaire à adopter de nouveaux seuils relativement contradictoires. Si la surface maximum de la publicité était jusqu’alors de 12 m², elle a été réduite à 10,50 m², ce qu’ont coutume d’adopter les RLP. À l’inverse, dans les agglomérations de moins de 10 000 habitants non comprises dans une unité urbaine de plus de 100 000 habitants, la surface maximum passe désormais de 4 m² à 4,70 m² pour tenir compte de la nouvelle méthode de calcul et… de la demande des afficheurs, ces derniers prétextant avoir des difficultés à fabriquer des affiches publicitaires d’un format inférieur à 4 m²…

Entre les deux, le décret n° 2023-1056 du 17 novembre 2023 a entrepris de préciser le régime de la publicité en mer, c’est-à-dire en mer territoriale et sur les eaux intérieures maritimes françaises, ce qui n’avait jamais été envisagé auparavant. Et c’est une bonne chose car des afficheurs avaient identifié la faille dans la réglementation en contournant les interdictions s’appliquant au sol par le déploiement de publicités souvent de grande taille et lumineuses sur des bateaux longeant le littoral. Désormais, la publicité lumineuse est interdite et ce, quels que soient ses procédés d’implantation. La publicité non lumineuse n’est admise que sur les navires et sa surface est alors limitée à 4 m². Les textes prennent tout de même soin d’exclure du calcul de cette surface le marquage sur coque, éléments de structure et/ou voile des navires mentionnant leur marque, leur constructeur, leur exploitant ou leur parraineur.

Maintenant que les textes ont été clarifiés, complétés, modernisés, les maires peuvent en assurer la police sans toutefois disposer de l’accompagnement que l’État leur accordait, puisque la grande majorité des agents des services déconcentrés du ministère, « référents publicité », ont dû se positionner sur d’autres missions voire demander leur intégration dans les collectivités territoriales selon des modalités qui ont été précisées par un arrêté du 17 juillet 2023.

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II. LE CONTENTIEUX DU DROIT DE LA PUBLICITÉ EXTÉRIEURE

A. Le contentieux des RLP/I

La décision Société Pixity récemment rendue par la cour administrative d’appel de Nantes (CAA Nantes, 9 avr. 2024, n° 22NT00370) constitue assurément une victoire pour les professionnels de la publicité extérieure spécialisés dans la publicité numérique et elle se démarque dans un paysage plutôt acquis à ses détracteurs.

En effet, les lecteurs fidèles de cette chronique savent, d’une part, que les auteurs de RLP sont, disons, généralement hostiles à la publicité numérique, eu égard à son impact sur le cadre de vie. Hostilité qui s’illustre par l’adoption de dispositions sévères à son égard, en l’occurrence son interdiction dans de nombreux secteurs du territoire couvert par ces documents alors que les procédés publicitaires non numériques peuvent s’y déployer, voire sa limitation sur le seul mobilier urbain. Par ailleurs, reconnaissant un large pouvoir de réglementation à ces auteurs, les juridictions administratives ne voient pas dans ces dispositions d’erreur manifeste d’appréciation ou d’atteinte au principe d’égalité quand la publicité numérique sur mobilier urbain est privilégiée.

C’est dans ce cadre que la cour administrative d’Appel de Nantes a examiné le RLPi de la métropole de Brest sur l’appel de professionnels du numérique mécontents que le tribunal administratif de Rennes ait rejeté en bloc leur recours. Si elle a écarté les moyens de procédure tenant à la méconnaissance des modalités de la concertation ou aux suite à donner à l’enquête publique ou encore à ceux relatifs au choix du zonage et à sa délimitation, la cour a en revanche jugé illégale pour atteinte au principe d’égalité l’interdiction de la seule publicité numérique dans une zone du RLP métropolitain, ne voyant pas en quoi les nuisances qu’elle engendrerait seraient supérieures à celles provoquées par la publicité non numérique admise dans la même zone. De la même manière, dans les zones où la surface de la publicité numérique a été limitée à 2 m² alors que la publicité non numérique pouvait avoir une surface de 8 m², la cour y a vu une nouvelle atteinte au principe d’égalité. Pour comprendre cette solution, relevons que les zones où la surface publicitaire était différenciée étaient les zones d’activités, les abords des axes structurants et l’aéroport, soit des zones où, pour reprendre les termes de la décision, « les enjeux au regard de la protection des paysages et du cadre de vie et de la lutte contre les nuisances lumineuses ne sont pas aussi forts que ceux touchant les zones d’habitat ». En d’autres termes, si de la publicité grand format pouvait être implantée, rien n’interdisait que de la publicité numérique de même format puisse s’installer. À l’inverse, dans une zone à fort enjeu patrimonial et/ou paysager, la limitation à 2 m² de la publicité numérique n’a pas posé de difficulté car la publicité non numérique était soumise à la même contrainte de format.

La décision Société Cevep rendue par la cour administrative d’appel de Douai (CAA Douai, 18 janv. 2024, n° 22DA01434) est en revanche plus classique dans sa solution et elle peut se prévaloir de plusieurs précédents. Il s’agissait ici d’examiner le RLP de la commune de Gisors au travers du refus opposé par son maire de donner droit à une demande d’abrogation. Le règlement, comme d’autres avant lui (et d’autres très certainement après lui…), avait notamment institué des zones dans lesquelles la publicité était interdite, sauf pour celle installée sur le mobilier urbain qui, selon le cas, pouvait avoir un format de 2 m² ou de 8 m². La cour n’y a pas vu là d’atteinte au principe d’égalité et pas davantage d’erreur manifeste d’appréciation. Cette solution peut se concevoir pour la partie du territoire où seule la publicité de 2 m² sur mobilier urbain est admise. En effet, les dispositifs, implantés sur le domaine public, aux abords de la voie publique qui plus est, sont ainsi tout à la fois visibles des usagers des voies et ont un impact mesuré sur le cadre de vie. En revanche, s’agissant des dispositifs de 8 m2, on avouera ne pas voir ce qui, du point de vue de la protection du cadre de vie, les distingue des dispositifs publicitaires de format identique – qu’ils soient muraux ou scellés au sol – installés sur les propriétés privées. Alors certes, comme l’indique la cour contrairement au requérant, il n’y a pas là de mesures d’interdiction générale et absolue, mais un opérateur économique qui n’exerce pas son activité dans le domaine du mobilier urbain se trouve de facto exclu des zones qui sont ici les voies très fréquentées situées en entrées de ville. Si le rapport de présentation du RLP les présente comme étant « la première image de la commune pour les personnes en transit », à tout le moins des mesures concernant également la publicité sur le mobilier urbain auraient également pu être prises. On ne parviendra pas à nous retirer de l’esprit que ce sont des considérations totalement étrangères à la protection du cadre de vie qui motivent l’adoption de telles mesures, en particulier lorsque la publicité est installée sur les abris voyageurs. Les gestionnaires de transport en commun ont parfaitement compris l’importance des ressources publicitaires susceptibles d’être ainsi générées à leur profit. Mais comme le Conseil d’État les a admises de longues dates ³…

B. Le contentieux des publicités numériques

Voilà l’illustration d’une victoire à la Pyrrhus. Une société spécialisée dans la publicité numérique avait demandé au maire de Bayonne l’autorisation d’implanter une publicité sur son territoire. Ce dernier le lui avait refusé, au double motif que la parcelle accueillait déjà de la publicité, ce qui contrevenait à la règle de densité fixée par le RLP applicable au moment de la demande lequel limitait leur nombre à un seul dispositif par parcelle, et qu’en raison de sa luminosité, il nuirait à la sécurité routière. La société avait alors contesté ce refus et, en première instance, son recours avait été rejeté. En appel, la cour administrative d’appel de Bordeaux lui a donné au contraire raison (CAA Bordeaux, 1er févr. 2024, n° 22BX00003, Sté Cocktail Développement). Non seulement parce que les dispositifs déjà installés n’étaient pas des publicités, mais des enseignes, ce qui fait que ne leur était pas applicable la règle de densité et permettait ainsi l’implantation de ladite publicité, mais aussi parce que l’argument de la dangerosité de la publicité numérique, souvent invoqué ⁴, n’a pas convaincu les juges. La persistance des rejets de cet argument par les juridictions administratives devrait inciter les autorités de police à trouver de bien meilleurs arguments pour s’opposer à cette forme de publicité que celui, jamais étayés, des risques pour la sécurité de la circulation routière pour cause d’inattention des conducteurs. Elles devraient plutôt aller sur le terrain de l’atteinte portée au cadre de vie. Comme l’a rappelé il y a peu le tribunal administratif de Nantes, si le législateur a soumis cette forme de publicité à autorisation préalable, la seule dans ce cas-là, c’est qu’il « a entendu tenir compte de la nature particulière de atteintes au cadre de vie susceptibles de résulter de tels dispositifs » ⁵.

Victoire à la Pyrrhus indiquions-nous car le requérant avait aussi demandé qu’il soit enjoint au maire de Bayonne de délivrer l’autorisation sollicitée. Mais au moment où la cour s’est prononcée la règlementation sur le territoire de la ville avait entre- temps changé. Un nouveau RLP a été adopté et il interdit toute publicité de plus de 2 m² dans la zone où l’installation du dispositif numérique était envisagée, conduisant à ce que la demande d’injonction soit rejetée. On se dit tout de même que si le tribunal administratif de Pau s’était prononcé plus rapidement – il a tout de même mis plus de deux ans pour rendre son jugement de rejet – la cour aurait, peut-être ⁶, statué avant l’entrée en vigueur du nouveau RLP et aurait certainement ordonné la délivrance de ladite autorisation…

C. Champ d’application matérielle et notion d’enseigne temporaire

De l’importance des qualifications juridiques. C’est l’enseignement de l’affaire jugée par la cour administrative d’appel de Paris (CAA Paris, 29 juin 2023, n° 20PA01234, SCI Paris Pierre Chennevières- sur-Marne). Elle portait sur la légalité de 27 arrêtés de mise en demeure et des arrêtés de mise en recouvrement afférents adressés par le maire de la commune de Chennevières-sur-Marne à un promoteur immobilier qu’il n’appréciait manifestement pas et où près de 1 600 000 € étaient en jeu. À la demande du maire, le promoteur avait assuré une meilleure protection du chantier de construction d’un immeuble par l’apposition, le long de la voie ouverte à la circulation publique, d’un ensemble informantde la nature de l’opération immobilière à venir et composé de 25 modules et de deux panneaux sur structure portative. Le maire y a vu autant d’enseignes temporaires qu’il a jugé illégales. Comme le prévoyait l’article L. 581-27 du code de l’environnement dans sa rédaction applicable au moment des faits, en présence d’un dispositif illégal l’autorité de police est tenue de prendre un arrêté de mise en demeure lui ordonnant de le déposer dans un délai de 15 jours (désormais ramené à 5 jours). Passé ce délai et faute de se plier à l’acte comminatoire, le contrevenant est passible d’une astreinte d’un montant d’un peu plus de 200 € par dispositif et par jour de retard ⁷. La situation peut donc devenir financièrement extrêmement compliquée si le destinataire de l’acte laisse filer la situation ⁸ et si l’autorité de police applique scrupuleusement les textes, comme cela a été le cas ici. Vu les sommes en jeu, le promoteur immobilier s’est décidé à saisir la juridiction administrative et bien lui en a pris car, en première instance, 25 des 27 arrêtés de mise en demeure ont été annulés, ainsi que les arrêtés de mise en recouvrement subséquents. En appel, le jugement a été en partie confirmé puisque ce sont 26 des 27 arrêtés qui ont été annulés. La cour, comme d’ailleurs le tribunal administratif de Melun, a adopté un raisonnement en deux temps qui peut laisser circonspect en raison de ses incohérences.

Dans un premier temps, il ne faisait pas de doute que, eu égard aux messages qu’ils comportaient, à savoir différentes illustrations des immeubles bâtis à venir et des mentions comme « espace de vente », « prestations dédiées à la qualité et au confort », et les lieux de leur implantation, la parcelle à construire, les dispositifs étaient bien des enseignes ⁹, avec la précision, tout à fait fondée de notre point de vue, que « la qualification d’enseigne (n’est pas) conditionnée à la qualité du support recevant la dite enseigne ». Et d’enfoncer le clou : « La circonstance que l’enseigne litigieuse constitue en outre la palissade d’un chantier n’est pas de nature à écarter la qualification d’enseigne ». Le sens de ces différentes assertions laisse donc à penser que l’on est en présence d’enseignes apposés sur des dispositifs scellés au sol. Bref qu’il s’agit d’enseignes scellées au sol devant respecter non seulement l’article R. 581-68 du code de l’environnement, limitant leur format à 12 m^{2 10} mais aussi l’article R. 581-64 qui les limite à un seul dispositif placé le long de chacune des voies ouvertes à la circulation publique bordant l’immeuble où est exercée l’activité signalée, ce qui n’était pas le cas en l’espèce. Mais se contredisant, invoquant la facture du fournisseur dont le libellé mentionne « palissade de chantier » et rappelant pourquoi, à la demande du maire, ces dispositifs sont venus remplacer une palissade défectueuse, la cour a jugé que des panneaux dont le principal objet et d’assurer la protection du chantier sont des palissades et non des enseignes scellées au sol, faisant ainsi tomber tous les actes administratifs pris par le maire. Seul est
demeuré celui concernant le dispositif qui n’était pas solidaire de l’installation. On comprend que les magistrats aient été embarrassés au vu des sommes considérables en jeu, mais uniquement dues au comportement du promoteur qui, à tout le moins, aurait pu demander la suspension des arrêtés de mise en demeure, ce qui aurait conduit à ce que l’autorité de police fasse preuve de prudence et ne prenne pas d’arrêtés de mise en recouvrement. Il n’empêche, il s’agissait, de notre point de vue, d’enseignes temporaires scellées au sol, qui faisaient certes office de palissade de chantier, et la cour n’aurait pas dû tordre ainsi un droit dont le maniement est, convenons-en, délicat en pratique.

D. Champ d’application géographique et notion d’agglomération

Il n’est pas une année sans qu’une affaire conduise le juge administratif à se prononcer sur la notion d’agglomération ¹¹ ; ici la cour administrative d’appel de Lyon (CAA Lyon, 6 juill. 2023, n° 22LY03020, Sté Flug-In-Farve-International.com). Notion importante car si la publicité est admise en agglomération, elle est interdite hors de cette dernière. Définie à l’article R. 110-2 du code de la route, sa définition recèle une ambiguïté qui a été savamment relevée par le commissaire du gouvernement Ronny Abraham dans ses conclusions sur l’arrêt Publi-System ¹². En effet, le code de la route combine deux éléments : un matériel – secteur sur lequel sont implantés des immeubles bâtis rapprochés – et un formel – ce secteur est signalé par des panneaux d’entrée et de sortie implantés conformément à un arrêté municipal. Pas de difficulté lorsque les deux coïncident : le panneau d’entrée de ville est implanté où le secteur bâti commence et celui de sortie de ville l’est où le secteur bâti se termine. Mais il arrive souvent que ce ne soit pas le cas. Soit parce qu’il n’y a tout bonnement pas de panneaux de signalisation, soit parce qu’ils sont mal placés, généralement très en amont du secteur bâti, les maires confondant entrée d’agglomération et limite administrative de leur commune ¹³. Dans ses conclusions, Ronny Abraham a proposé une méthodologie consistant à faire primer dans ces cas litigieux l’élément matériel sur l’élément formel ; l’arrêté municipal étant un acte recognitif, il ne fait que constater l’existence et les limites de ce secteur bâti. Et telle était la situation de l’espèce. La cour a jugé que les dispositifs publicitaires litigieux, bien qu’implantés après le panneau d’entrée d’agglomération, étaient malgré tout dans un secteur dont les parcelles ne comportaient aucune habitation. Les plus proches étaient situés, au mieux, à plusieurs dizaines de mètres. L’afficheur a eu beau jeu d’invoquer une décision de la cour d’appel de Lyon, statuant en matière correctionnelle, qui a estimé que les dispositifs publicitaires en cause étaient situés en agglomération, la juridiction administrative a classiquement écarté le moyen, rappelant que l’autorité appartenant aux décisions du juge pénal ne s’attachaient qu’aux constatations de faits et non à leur qualification.

E. Haro sur l’affichage sauvage

On souligne régulièrement dans ces colonnes combien le droit de la publicité extérieure est complexe. Mais il faut aussi lui reconnaître sa capacité à appréhender les différentes manifestations de l’expression publicitaire, y compris lorsqu’elles sont envahissantes et désordonnées. Il en va ainsi lorsque la publicité se déploie sur le domaine public sans que le gestionnaire n’ait délivré une quelconque autorisation d’installation. Nous sommes ainsi en présence d’une occupation sans titre du domaine public dont la sanction, prévue par l’article L. 581-29 du code de l’environnement, est le pouvoir accordé à l’autorité de police spéciale de la publicité de procéder d’office à la suppression immédiate de cet affichage sauvage après en avoir préalablement informé le gestionnaire si ce n’est pas la même autorité. Les frais de l’exécution d’office sont alors supportés par la personne qui a apposé ou fait apposer la publicité ou, si elle n’est pas connue, la personne pour laquelle la publicité a été réalisée. C’est ainsi que l’organisateur d’un salon a dû s’acquitter d’une somme de plus de 1 200 € correspondant aux frais d’enlèvement des 65 affiches annonçant l’événement qu’il avait essaimé sur le domaine public de la commune sans y être autorisé (CAA Nantes, 12 déc. 2023, n° 22NT00931). Remarquons cependant que l’article L. 581-29 précité ne permet l’enlèvement d’office qu’à la double condition, d’une part, que les affiches aient été installées sans l’autorisation du maire, ce qui était le cas ici, mais aussi, d’autre part, qu’elles l’aient été dans les lieux visés à l’article L. 581-8, c’est-à-dire, principalement, en site patrimonial remarquable. Or la rédaction de l’arrêt ne permet pas de savoir si tel était effectivement le cas pour les 65 affiches enlevées. Quoi qu’il en soit, la ferme volonté de l’autorité de police de lutter contre cet envahissement doit être saluée ; elle conduira à l’avenir cet organisateur à faire preuve de prudence avant d’envisager l’utilisation de canaux aussi illégaux pour promouvoir sa manifestation !

1. V. notre synthèse : Dr. Voirie 2022, p. 102. ↩︎
2. CE, 20 oct. 2016, n° 395494, Cne de Dijon c/Sté Oxial : Lebon, T. ; AJDA 2016, p. 2394, concl. X. Domino ; RDI 2016, p. 666, obs. J.-Ph. Strebler ; Dr. Voirie 2017, p. 95 – CE, réf., 17 mai 2017, n° 409386, Sté Oxial : AJDA 2017, p. 1573, note J.-Ph. Strebler – CE, 8 nov. 2017, n° 408801, Sté Oxial. ↩︎
3. En ce sens, CE, 10 nov. 1997, n° 161158, Cne du Grand Quevilly : Lebon, T. ; RJE n° 1998/4, p. 517, note Ph. Zavoli. ↩︎
4. V. notre synthèse : Dr. Voirie 2023, p. 124 et s. ↩︎
5. TA Nantes, 3 oct. 2023, n° 2004502, Sté Pixity. ↩︎
6. Elle a aussi mis deux ans pour rendre son arrêt. ↩︎
7. Conformément à l’article R. 581-83 du code de l’environnement, le montant de l’astreinte est de 200 € réévalué chaque année dans la proportion, par rapport à l’indice du mois de janvier 2012, de l’indice des prix à la consommation, hors tabac, de l’ensemble des ménages (série France entière), calculé par l’INSEE pour le mois de janvier de l’année considérée. Pour la période considérée, il était de 205,59 €. Aujourd’hui, il est de 239,89 €. ↩︎
8. Alors qu’il pourrait au moins introduire un référé-suspension en parallèle d’un recours en annulation contre les arrêtés de mise en demeure. ↩︎
9. L’article L. 581-3 du code de l’environnement définit l’enseigne comme le dispositif installé sur un immeuble et relatif à l’activité qui s’y exerce. ↩︎
10. Aujourd’hui 10,50 m2. ↩︎
11. Ndlr : sur cette notion, v. la tribune d’Hugo Devillers dans le présent numéro. ↩︎
12. CE, sect., 2 mars 1990, n° 68134 : Lebon ; RFDA 1991, p. 640 avec les conclusions. ↩︎
13. Sans parler des hypothèses où ils y trouvent le moyen de limiter la vitesse à 50 km/h… ↩︎

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