À l’occasion d’un arrêt relatif au lac littoral d’Hossegor (dans les Landes), la cour administrative d’appel de Bordeaux a considéré que la zone de marnage des étangs salés ne fait pas partie du domaine public maritime de l’État. Fondée sur une interprétation littérale de l’article L. 2111-4 du CGPPP, cette solution se heurte à des objections non-négligeables.

Cours & Tribunaux

CAA Bordeaux, 22 oct. 2020, n° 18BX01379, G. c./ Cne de Soorts-Hossegor

COMMENTAIRE

L’estran, également dénommé zone de marnage ou intertidale, est le secteur de balancement des marées sur le littoral, alternativement découvert et recouvert par les eaux. C’est un territoire de l’entre-deux (toujours mer et terre s’y épousent puis s’éloignent), une contrée de l’imaginaire où s’épanouit cette poésie des confins dont Lévi-Strauss témoignait, quelque part dans Tristes tropiques (« J’aime errer sur la grève délaissée par la marée et suivre aux contours d’une côte abrupte l’itinéraire qu’elle impose, en ramassant des cailloux percés, des coquillages dont l’usure a réformé la géométrie, ou des racines de roseau figurant des chimères, et me faire un musée de tous ces débris »). Réservoir de ressources – spécialement pour la « pêche à pied » – et de biodiversité, très vulnérable à la pollution, l’estran alimente de longue date les controverses juridiques ¹, notamment parce que – en fonction de législations nationales variables – c’est sa limite basse ou haute qui sépare les propriétés publique et privée. À cela s’ajoute le fait que des droits spécifiques peuvent y être attachés ; ainsi, en Nouvelle-Zélande, l’affirmation de la propriété de l’État (Foreshore and Seabed Act, 2004) n’a pas éteint certaines revendications de tribus maories.

La question du statut de l’estran retient l’attention dans l’arrêt présenté, qui tranchait un contentieux relatif à l’occupation privative du domaine public littoral pour une activité saisonnière de restauration rapide à Hossegor (station balnéaire des Landes réputée pour ses mythiques « spots » de surf, avec compétitions – spécialement la « Quicksilver Pro France » – et stars [comme Igor ou Grégor] en rapport). C’est en appliquant une jurisprudence née légèrement plus à l’Est ² que la cour administrative d’appel de Bordeaux, après avoir jugé irrecevable la demande d’annulation de décisions de refus de renouvellement d’un titre antérieur et de réattribution de l’emplacement litigieux à un concurrent, devait examiner la validité de la nouvelle convention d’occupation, contestée par le commerçant évincé.

Un point déterminant touchait la compétence pour délivrer ce titre, fonction du type exact de domanialité publique du terrain qui supportait les bâtiments exploités en bordure d’un étang salé – dit lac d’Hossegor – communiquant avec l’océan Atlantique : s’agissait-il d’une dépendance du domaine public communal ou du domaine public maritime naturel (appartenant comme tel à l’État) ? Après avoir pris acte de l’existence d’un arrêté préfectoral de délimitation excluant la seconde option, la cour devait en rappeler le caractère simplement déclaratif et appliquer conséquemment les dispositions de l’article L. 2111-4 du code général de la propriété des personnes publiques (qui fixe la consistance du domaine public maritime) pour statuer et finalement retenir la domanialité publique communale. Moyennant quoi, les conclusions du requérant – qui contestaient aussi la procédure d’attribution mise en œuvre et portaient également des prétentions d’ordre indemnitaire – furent rejetées.

L’interprétation de l’article L. 2111-4 fondant une telle solution mérite que l’on s’y arrête un peu. Rappelons d’abord qu’aux termes de cette disposition :
« Le domaine public maritime naturel de L’État comprend :

1° le sol et le sous-sol de la mer entre la limite extérieure de la mer territoriale et, côté terre, le rivage de la mer. / Le rivage de la mer est constitué par tout ce qu’elle couvre et découvre jusqu’où les plus hautes mers peuvent s’étendre en l’absence de perturbations météorologiques exceptionnelles ;
2° le sol et le sous-sol des étangs salés en communication directe, naturelle et permanente avec la mer ;
3° les lais et relais de la mer :
a) qui faisaient partie du domaine privé de l’État à la date du 1er décembre 1963, sous réserve des droits des tiers ;
b) constitués à compter du 1er décembre 1963 (…) ».

Le juge d’appel devait procéder à une lecture « autonomiste » du 2° pour en déduire que seuls le sol et le sous-sol des étangs salés appartiennent au domaine public maritime, donc que l’estran – correspondant à la notion de « rivage de la mer » du 1° (lequel est tout sauf un modèle de clarté : pour être précis, le CGPPP aurait dû viser sa limite haute) – n’en fait pas partie dans ce cas particulier (alors qu’il est d’ordinaire traité comme une dépendance du domaine public maritime naturel de l’État, spécialement par une doctrine administrative constante issue des préfectures maritimes et concernant les usages ainsi que la protection du littoral).

Si cette approche apparemment frappée au coin du bon sens présente le mérite de la simplicité, elle se heurte malgré tout à de sérieuses objections. Notons d’abord que, l’eau salée circulant librement entre océan et étang, où le phénomène des marées se fait sentir, une solution contraire aurait pu être envisagée. L’on se souvient que le mouvement des eaux a bel et bien une incidence, au point de déterminer l’existence même des étangs salés (il n’est pas interdit de se remémorer une fameuse affaire qui vit jadis un étang changer plusieurs fois de statut en raison de phénomènes naturels ³) ; et de célèbres « prés salés » situés plus au Nord sur le littoral atlantique, dont la gestion est confiée par l’État au Conservatoire de l’espace littoral et des rivages lacustres, appartiennent bel et bien au domaine public maritime ⁴. Relevons par ailleurs que d’autres juridictions ont pu procéder à une lecture « croisée » des différents items de l’article L. 2111- 4, pour considérer par exemple que les « lais et relais » d’étangs salés font partie dudit domaine public maritime ⁵.

Dulcis in fundo, il reste loisible de se demander sur quel fondement juridique la domanialité publique communale du terrain en cause a pu être positivement retenue, dès lors qu’il n’existe pas de domaine public communal naturel terrestre par qualification législative et que les critères du domaine public immobilier visés par l’article L. 2111-1 du CGPPP ne pouvaient être mobilisés, s’agissant d’une parcelle ne les remplissant manifestement pas (au reste, le juge s’est gardé de viser cette disposition). Le raisonnement juridictionnel bute sur une aporie, qui n’est pas sans évoquer l’image de certains pièges à poissons utilisés à l’occasion par les pêcheurs, entre mer et lagunes littorales.

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EXTRAITS

1. M. G… a bénéficié, pour la période allant du 15 avril au 31 octobre 2004, d’une convention d’occupation temporaire du domaine public passée avec la commune de Soorts-Hossegor pour une parcelle de terrain située sur la plage Blanche du lac d’Hossegor en vue de l’exploitation d’une activité saisonnière de vente de produits (crêpes, glaces) à emporter ou à consommer sur place. Cette convention a été successivement renouvelée, en dernier lieu pour la période allant du 1er mai au 30 octobre 2015. Par une lettre du 4 novembre 2015, M. G… a demandé au maire de Soorts-Hossegor de procéder au renouvellement pour l’année 2016 de cette convention. Par une délibération du 22 janvier 2016, le conseil municipal de Soorts- Hossegor a décidé d’attribuer l’emplacement en cause à M. H…. Puis, par une lettre du 29 janvier 2016, le maire de Soorts- Hossegor a informé M. G… que sa candidature n’avait pas été retenue pour le renouvellement de la concession. M. G… relève appel du jugement n° 1600748, 1600749, 1600984 du 8 février 2018 par lequel le tribunal administratif de Pau a rejeté ses demandes tendant, d’une part, à la résolution ou, à défaut, à la résiliation de la convention d’occupation temporaire signée le 14 avril 2016 par le maire avec M. H…, gérant de la société Daudi, d’autre part, à l’annulation de la délibération du 22 janvier 2016 et de la décision du 29 janvier 2016, et, enfin, à la condamnation de la commune à lui verser une indemnité d’un montant de 91 317 euros qu’il porte dorénavant à la somme de 111 317 euros.

Sur la régularité du jugement :

2. Si M. G… soutient que le tribunal aurait omis de statuer sur ses conclusions indemnitaires tenant à la perte de son fonds de commerce invoquée dans son mémoire enregistré au greffe du tribunal le 18 janvier 2018, il ressort de ses écritures qu’il s’est prévalu de ce chef de préjudice dans le cadre de la réparation des préjudices qu’il estimait avoir subis du fait de l’illégalité des décisions litigieuses. Le tribunal, qui a considéré aux points 27 et 28 de son jugement que l’ensemble des conclusions indemnitaires dont l’avait saisi M. G… devait être rejeté au motif que la commune n’avait pas commis de faute en signant la convention du 14 avril 2016 et en écartant sa candidature, a suffisamment répondu à ses conclusions indemnitaires. Par ailleurs, le tribunal a implicitement mais nécessairement écarté toute indemnisation sur le fondement de la responsabilité sans faute, qui est d’ordre public. Enfin, le tribunal n’avait pas à répondre au moyen tiré de ce que les dispositions de l’article L. 2122-9 du code général de la propriété des personnes publiques ouvraient à M. G… un droit à être indemnisé de la perte de son fonds de commerce dès lors que le refus de renouvellement d’une convention d’occupation du domaine public, en cause en l’espèce, ne pouvant s’assimiler à une résiliation avant son terme d’une telle convention, le moyen ainsi soulevé était inopérant. Par suite, M. G… n’est pas fondé à soutenir que le jugement attaqué est entaché d’irrégularité.

Sur le bien-fondé du jugement :

3. Indépendamment des actions dont disposent les parties à un contrat administratif et des actions ouvertes devant le juge de l’excès de pouvoir contre les clauses réglementaires d’un contrat, tout tiers à un contrat administratif susceptible d’être lésé dans ses intérêts de façon suffisamment directe et certaine par sa passation ou ses clauses est recevable à former devant le juge du contrat un recours de pleine juridiction contestant la validité du contrat ou de certaines de ses clauses non réglementaires qui en sont divisibles. La légalité du choix du cocontractant, de la délibération autorisant la conclusion du contrat et de la décision de le signer, ne peut être contestée qu’à l’occasion du recours ainsi défini. Le candidat évincé n’est, dès lors, pas recevable à former un recours pour excès de pouvoir contre la décision par laquelle le gestionnaire du domaine public n’a pas retenu sa candidature.

4. Les candidats dont la candidature a été rejetée au terme de la procédure de sélection ne peuvent invoquer que des vices en rapport direct avec l’intérêt lésé dont ils se prévalent ou ceux d’une gravité telle que le juge devrait les relever d’office.

5. Saisi ainsi par un tiers, dans les conditions définies ci-dessus, de conclusions contestant la validité du contrat ou de certaines de ses clauses, il appartient au juge du contrat, après avoir vérifié que l’auteur du recours se prévaut d’un intérêt susceptible d’être lésé de façon suffisamment directe et certaine et que les irrégularités qu’il critique sont de celles qu’il peut utilement invoquer, lorsqu’il constate l’existence de vices entachant la validité du contrat, d’en apprécier l’importance et les conséquences. Ainsi, il lui revient, après avoir pris en considération la nature de ces vices, soit de décider que la poursuite de l’exécution du contrat est possible, soit d’inviter les parties à prendre des mesures de régularisation dans un délai qu’il fixe, sauf à résilier ou résoudre le contrat. En présence d’irrégularités qui ne peuvent être couvertes par une mesure

de régularisation et qui ne permettent pas la poursuite de l’exécution du contrat, il lui revient de prononcer, le cas échéant avec un effet différé, après avoir vérifié que sa décision ne portera pas une atteinte excessive à l’intérêt général, soit la résiliation du contrat, soit, si le contrat a un contenu illicite ou s’il se trouve affecté d’un vice de consentement ou de tout autre vice d’une particulière gravité que le juge doit ainsi relever d’office, l’annulation totale ou partielle de celui-ci. Il peut enfin, s’il en est saisi, faire droit, y compris lorsqu’il invite les parties à prendre des mesures de régularisation, à des conclusions tendant à l’indemnisation du préjudice découlant de l’atteinte à des droits lésés.

En ce qui concerne les conclusions d’excès de pouvoir :

6. En vertu du principe rappelé au point 3 du présent arrêt, M. G… n’est pas recevable, comme l’a d’ailleurs relevé à juste titre le tribunal, à demander l’annulation ni de la délibération par laquelle le conseil municipal de Soorts-Hossegor a décidé, le 26 janvier 2016, d’attribuer l’emplacement litigieux à M. H…, ni de la décision du 29 janvier 2016 par laquelle sa candidature à l’attribution de cet emplacement a été rejetée.

En ce qui concerne les conclusions contestant la validité de la convention du 14 avril 2016 :

S’agissant de la compétence de la commune :

7. Aux termes de l’article L. 2111-4 du code général de la propriété des personnes publiques : « Le domaine public maritime naturel de L’État comprend : / 1° Le sol et le sous-sol de la mer entre la limite extérieure de la mer territoriale et, côté terre, le rivage de la mer. / Le rivage de la mer est constitué par tout ce qu’elle couvre et découvre jusqu’où les plus hautes mers peuvent s’étendre en l’absence de perturbations météorologiques exceptionnelles ; / 2° Le sol et le sous-sol des étangs salés en communication directe, naturelle et permanente avec la mer ; / 3° Les lais et relais de la mer : / a) Qui faisaient partie du domaine privé de l’État à la date du 1er décembre 1963, sous réserve des droits des tiers ; / b) Constitués à compter du 1er décembre 1963 (…) ». Il ressort des termes mêmes de ces dispositions que le domaine public maritime ne s’étend pas à l’estran éventuellement constaté sur les rives des étangs salés en communication directe, naturelle et permanente avec la mer.

8. Par ailleurs, l’article L. 2111-5 du même code dispose que : « Les limites du rivage sont constatées par l’État en fonction des observations opérées sur les lieux à délimiter ou des informations fournies par des procédés scientifiques. / Le projet de délimitation du rivage est soumis à enquête publique réalisée conformément au chapitre III du titre II du livre Ier du code de l’environnement. / L’acte administratif portant délimitation du rivage est publié et notifié aux riverains. Les revendications de propriété sur les portions de rivage ainsi délimitées se prescrivent par dix ans à dater de la publication. Le recours contentieux à l’encontre de l’acte de délimitation suspend ce délai. ». L’article R. 2111-5 de ce code dispose que : « La procédure de délimitation du rivage de la mer, des lais et relais de la mer et des limites transversales de la mer à l’embouchure des fleuves et rivières est conduite, sous l’autorité du préfet, par le service de l’État chargé du domaine public maritime. (…) ». Enfin, l’article R. 2111-11 de ce code dispose que : « La délimitation est constatée par arrêté préfectoral. (…) ».

9. La commune a produit en cause d’appel un arrêté du préfet des Landes du 22 novembre 1982 portant délimitation du domaine public maritime autour du lac d’Hossegor auquel est annexé un plan faisant apparaître que les bâtiments exploités jusqu’alors par M. G… et la plage Blanche du lac d’Hossegor ne font pas partie du domaine public maritime. Cet arrêté est toutefois un acte déclaratif qui se borne à constater les limites du rivage de la mer, telles qu’elles résultent des phénomènes naturels observés. Ses énonciations ne font ainsi pas obstacle à ce que soit apportée la preuve que les parcelles en cause sont ou non comprises dans les limites du domaine public maritime, telles qu’elles sont définies par ces phénomènes naturels.

10. En l’espèce, il résulte de l’instruction que l’étang d’Hossegor est un étang salé, en communication directe, naturelle et permanente avec l’océan Atlantique. L’estran de cet étang ne saurait, en vertu des dispositions précitées au point 7 ci-dessus, constituer une dépendance du domaine public maritime naturel de l’État. Il ne constitue pas davantage un lais ou relais de la mer. La circonstance que le terrain en cause et l’établissement jusqu’alors exploité par M. G… seraient ordinairement atteints par le plus haut flot, ce qui n’est d’ailleurs pas établi par les documents émanant tant des services de la préfecture que de ceux de la commune que le requérant produit à l’instance, est ainsi sans incidence sur la consistance du domaine public maritime naturel de l’État. Par suite, l’emplacement en cause étant situé sur le domaine public communal et non sur le domaine public maritime naturel de l’État, le moyen tiré de ce que la commune de Soorts-Hossegor ne serait pas compétente pour autoriser temporairement l’occupation de son domaine public doit être écarté.

S’agissant de la procédure mise en œuvre par la commune :

11. Ainsi que l’a retenu à bon droit le tribunal, M. G… ne saurait utilement invoquer la méconnaissance par la commune de Soorts-Hossegor des dispositions de l’article L. 2124-4 du code général de la propriété des personnes publiques imposant des obligations de publicité et de mise en concurrence préalables à la signature de contrats portant sur les dépendances du domaine public maritime de l’État, distinct du domaine public communal.

12. Il résulte de ce qui précède que l’existence de vices entachant la validité de la convention d’occupation temporaire signée le 14 avril 2016 n’est pas établie.

En ce qui concerne les conclusions indemnitaires de M. G… :

13. Eu égard au caractère précaire et révocable de l’autorisation d’occupation temporaire du domaine public communal dont il était titulaire en dernier lieu pour la période allant du 1er mai au 30 octobre 2015, M. G… ne pouvait se prévaloir d’un droit à obtenir une nouvelle autorisation pour la période allant du 1er mai au 30 octobre 2016. Par ailleurs, en l’absence de tout vice entachant la validité de la convention signée le 16 avril 2016, M. G… ne peut être fondé à rechercher la responsabilité de la commune sur ce point. Enfin, si la loi n° 2014-626 du 18 juin 2014 relative à l’artisanat, au commerce et aux très petites entreprises a introduit dans le code général de la propriété des personnes publiques un article L. 2124- 32-1 selon lequel un fonds de commerce peut être exploité sur le domaine public sous réserve de l’existence d’une clientèle propre, M. G… ne peut utilement se prévaloir des dispositions de l’article L. 2122-9 de ce code qui, outre qu’elles ne concernent que le domaine public de l’État, ne prévoient l’indemnisation du titulaire de l’autorisation d’occupation temporaire qu’en cas d’une éviction anticipée du domaine public, distincte de refus de renouveler une autorisation parvenue à son terme comme en l’espèce.

14. Il résulte de tout ce qui précède que M. G… n’est pas fondé à soutenir que c’est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Pau a rejeté ses demandes. Ses conclusions aux fins d’injonction et d’astreinte doivent, par voie de conséquence, être rejetées. […]

DÉCIDE :
Article 1er : La requête de M. G… est rejetée. […]

1. Sur une présentation rétrospective de l’encadrement de ses usages par le droit dans notre pays, G. Le Bouëdec : Pour une histoire sociale de l’estran français. Du XVIe siècle à la Seconde Guerre mondiale, Annales de Bretagne et des pays de l’Ouest 117-4/ 2010. Pour les aspects plus contemporains, L. Bordereau, L’estran et son droit. À propos du cœur du domaine public maritime naturel : Dr. adm. mars 2012, p. 16. ↩︎
2. CE, ass., 4 avr. 2014, n° 358994, Dpt de Tarn-et-Garonne : Lebon, p. 70 ; GAJA, n° 112, avec les références. Sur son extension aux conventions d’occupation du domaine public, CE, 2 déc. 2015, n° 386979, École centrale de Lyon : Lebon, T. p. 756 et p. 803 ; AJDA 2016, p. 736, note Roux ; Contrats- Marchés publ. 2016, comm. 50, note Ubaud-Bergeron ; Concurrences 2016/1, chron. Ziani. Pour son ouverture aux tiers, au-delà des candidats évincés, TA Bordeaux, 29 oct. 2020, n° 1805254, Assoc. pour la conservation et la promotion des espaces libres de la Bastide. ↩︎
3. Cass., ass. plén., 23 juin 1972, SCA du They-de-Roustan : D. 1972, p. 705, note Lindon ; JCP 1973, II, 17331, note Goubeaux et Jégouzo ; Rev. adm. 1972, p. 383, note Liet-Veaux. ↩︎
4. Pour une vue historique, F. Bouscau, Les prés salés de la Teste-de-Buch en Aquitaine. Contribution à l’histoire du domaine maritime du Moyen-Âge à nos jours, Th. Paris II, 1988. ↩︎
5. V., pour l’étang de Berre, TA Marseille, 30 nov. 2017, n° 1501272, Époux C. (« Considérant […] qu’il résulte de l’instruction qu’avant même ↩︎

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