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CE, 14 avr. 2023, n° 466993, SAS Cuisine éco-logique et diététique caribéenne et SARL Immoroma : Lebon, T.

Les mesures que le juge des référés peut ordonner sur le fondement de l’article L. 521- 3 du code de justice administrative ont nécessairement un caractère provisoire ou conservatoire. Si tel peut être le cas d’une mesure ordonnant le déplacement ou le démontage d’un ouvrage immobilier, le juge des référés ne saurait ordonner la destruction d’un tel ouvrage.

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CONCLUSION

1. Cette affaire interroge les pouvoirs du juge des référés mesures utiles : celui-ci peut-il, eu égard à son office, prescrire la démolition d’une construction établie sans autorisation sur le domaine public, sur le fondement de l’article L. 521-3 du code de justice administrative ?

Les faits qui sont à l’origine de cette question se déroulent à la Guadeloupe, sur le territoire de la commune du Gosier, située au sud de la Grande-Terre. La commune compte plusieurs plages naturelles, dont celle de la Datcha, très appréciée pour son sable clair et ses eaux turquoises. Sur cette plage est implanté un restaurant au nom de mollusque, Le Lambi, coquillage qui occupe une place de choix dans la gastronomie antillaise. L’établissement est la propriété de la société Immoroma, qui le loue à la société Cuisine écologique et diététique caribéenne, le gérant de la première étant aussi l’actionnaire de la seconde. Ce restaurant présente la particularité d’être situé à cheval sur une propriété privée comprise dans la zone dite des cinquante pas géométriques et sur le domaine public maritime naturel de l’État, comme s’il était traversé par une ligne invisible.

Il ressort en effet des pièces du dossier que, par acte des 5 et 7 juillet 1971, l’État a cédé à un particulier – hôtelier-restaurateur de son état – deux terrains contigus d’une superficie d’1,5 hectare environ, bordés au sud par la plage de la Datcha et inclus dans la zone des cinquante pas géométriques. On se souvient que la bande de terrain comprise entre la limite du rivage de la mer et la limite supérieure de cette zone, autrefois dénommée « zone des cinquante pas du Roi », a été instituée au XVIIe siècle dans le cadre de la défense des possessions françaises dans les Antilles. L’article L. 5111-1 du CGPPP classe aujourd’hui cette « réserve domaniale », ainsi dénommée par l’article L. 5111-2 de ce code, dans le domaine public maritime. Cependant, l’article L. 5111-3 du même code nuance aussitôt la règle, car ce classement s’applique sous réserve des droits des tiers existant à la date du 5 janvier 1986, ces droits pouvant notamment résulter de ventes consenties par l’État entre 1955 et 1986. Tel est le cas en l’espèce, s’agissant d’une vente consentie en 1971. Les parcelles ont été revendues en 1976 à la sarl Pergola, qui les a elle-même cédées, en 1977, à la société Immoroma, l’actuelle propriétaire, qui y exploite des bungalows donnés en location à des touristes.

Le 15 juin 2021 puis le 21 janvier 2022, des fonctionnaires de la « DEAL », la direction de l’environnement, de l’aménagement et du logement de la préfecture de la région Guadeloupe ont constaté l’occupation sans titre du domaine public maritime par une partie des locaux du restaurant Le Lambi et ont dressé, quelques jours plus tard, des procès-verbaux de contravention de grande voirie. Il ressort de ces constats que les travaux de construction, qui étaient en cours en juin 2021, étaient achevés en janvier 2022, date à laquelle le restaurant était en exploitation, six tables en PVC, dix-huit chaises et cinq parasols couvrant une superficie de 72 m² ayant été disposés sur le sable pour recevoir la clientèle. Il résulte des constats et photographies au dossier que la partie du restaurant située sur le domaine public est constituée, dans sa partie supérieure, d’un bardage de bois entrecoupé d’ouvertures servant de fenêtres, avec une couverture faite de planches également. Ce bardage est lui-même appuyé sur une plateforme en maçonnerie d’1,50 mètre de haut sur cinq mètres de long, constituée de pierres locales assemblées au mortier, qui en constitue donc le socle et, à l’arrière, dans la zone des cinquante pas, sur des parpaings. Au total, le restaurant proprement dit déborde sur le domaine public pour une superficie de 7,5 m², à laquelle s’ajoute un appentis de 6 m² recevant un stockage de bouteilles.

Le 6 septembre 2021, sur la base du premier procès-verbal, établi le 15 juin 2021 et notifié le 15 juillet suivant, le préfet de la Guadeloupe a déféré les sociétés Immoroma et Cuisine écologique devant le tribunal administratif de la Guadeloupe comme prévenues de la contravention de grande voirie prévue à l’article L. 2132-3 du CGPPP, dont le premier alinéa dispose que « nul ne peut bâtir sur le domaine public maritime ou y réaliser quelque aménagement ou quelque ouvrage que ce soit sous peine de leur démolition, de confiscation des matériaux et d’amende ». Dix mois plus tard, ayant constaté la persistance de l’occupation irrégulière (et déplorant sans doute, en son for intérieur, l’absence de décision du tribunal administratif sur l’action domaniale dont il l’avait saisi), le préfet a cette fois saisi le juge des référés de ce tribunal, par une requête enregistrée le 12 juillet 2022, d’une demande présentée sur le fondement de l’article L. 521-3 du CJA et tendant à ce que celui-ci ordonne l’expulsion de la société Cuisine écologique de l’emplacement occupé sur le domaine public et lui enjoigne de procéder à la remise des lieux dans leur état naturel. Les sociétés ont répliqué en faisant notamment valoir que la demande excédait les compétences du juge des référés en tant qu’elle comprenait une demande de démolition des ouvrages implantés sur le domaine public maritime, dont le prononcé aurait conduit le juge des référés à prendre des mesures définitives.

Par une ordonnance du 10 août 2022, le juge des référés a accueilli la demande du préfet. Il a enjoint à la société Cuisine écologique et à tout autre occupant de libérer les locaux occupés, de procéder à ses frais et risques à la démolition des ouvrages installés sur l’emplacement concerné et de libérer les lieux de tout objet mobilier sous astreinte de 200 € par jour de retard à défaut d’exécution dans un délai de deux semaines et il a dit que le préfet pourrait requérir le concours de la force publique à l’expiration de ce délai. C’est contre cette ordonnance que les sociétés Cuisine écologique et Immoroma se sont régulièrement pourvues en cassation. Leur pourvoi a été admis à l’issue de la séance de la 8e chambre jugeant seule du 20 octobre 2022 et, par une décision du 12 décembre 2022, vous avez accueilli leur demande de sursis à exécution de l’ordonnance attaquée en tant que celle-ci leur a enjoint de procéder à la démolition de la partie du restaurant située sur le domaine public.

2. Nous serons bref sur les trois premiers moyens du pourvoi qui ne soulèvent aucune question difficile ou nouvelle.

2.1. Contrairement à ce que les requérantes soutiennent en premier lieu, le juge des référés n’a ni dénaturé les pièces du dossier ni commis une erreur de droit en estimant que la mesure d’expulsion sollicitée n’était pas manifestement insusceptible de se rattacher à un litige relevant de la compétence de la juridiction administrative au sens de votre jurisprudence Pustwo ¹

Le juge des référés a retenu que les constats d’occupation sans titre du domaine public maritime avaient été réalisés sur la base d’un plan de délimitation du rivage de la mer établi le 1^er mars 2021 et qu’il ressortait de ces constats et des photographies jointes que les locaux du restaurant empiétaient pour partie sur la plage de la Datcha, laquelle constitue une dépendance du domaine public maritime. Contrairement à ce que soutiennent les requérantes, qui estiment que l’extension du restaurant ne déborde pas sur la plage, le juge des référés n’a pas dénaturé les pièces du dossier qui ne laissent place à aucun doute sur l’existence d’un empiètement sur le domaine public maritime. Et il ne saurait avoir méconnu le principe selon lequel il n’appartient qu’au juge judiciaire d’apprécier la validité d’un titre de propriété privée dès lors qu’il ne s’est nullement penché sur la validité d’un titre de propriété privée.

2.2. En deuxième lieu, le juge des référés n’a pas entaché son ordonnance de dénaturation ni d’erreur de droit en estimant que l’expulsion présentait un caractère d’urgence, cette condition devant être satisfaite en l’espèce dès lors que la demande portait sur la partie du restaurant empiétant sur le domaine public maritime, et non sur celle incluse dans la zone des cinquante pas géométriques, seule visée par la dispense prévue à l’article L. 521- 3-1 du CJA ². Le magistrat s’est en l’espèce fondé sur trois motifs pour caractériser l’urgence. Il a mentionné la nécessité de rétablir le libre accès des piétons à la plage, dans les termes de votre arrêt Sté Hôtelière d’exploitation de la Presqu’Île et autre ³, l’urgence à rétablir l’égalité de traitement entre exploitants afin de mettre un terme aux troubles à l’ordre public dont le préfet avait fait état et qui étaient suscités par l’exercice d’activités économiques non autorisées, enfin la préservation de l’environnement, mise à mal par l’anthropisation non maîtrisée du rivage de l’océan. Sur le plan des faits, les requérantes soutiennent qu’elles ne gênaient pas le libre passage sur la plage, qu’il n’y avait pas de distorsions de concurrence ni d’atteintes à l’environnement. Mais c’est de l’appréciation souveraine et le juge des référés du tribunal de la Guadeloupe nous paraît mieux placé que vous pour se prononcer, depuis Basse-Terre, sur tous ces points. Pour le reste, il n’a pas inversé la charge de la preuve en rappelant les éléments mis en avant par le préfet et en estimant que ces éléments n’étaient pas efficacement combattus en défense.

2.3. En troisième lieu, les requérantes soutiennent que le juge des référés a dénaturé les pièces du dossier et commis une erreur de droit en jugeant, au point 12 de son ordonnance, que la demande d’expulsion ne se heurtait à aucune contestation sérieuse. Toutefois, l’ordonnance est à l’abri de toute critique sur ce point. Après avoir retenu, par des motifs exempts de dénaturation, que le restaurant empiétait sur le domaine public, le juge des référés a pu se retrancher derrière l’absence de titre domanial, qui emportait l’absence de contestation sérieuse au sens de la jurisprudence de section SARL Icomatex ⁴, laquelle s’entend d’un débat autour de la légalité du retrait, de l’abrogation, de la résiliation ou du refus de renouvellement d’un tel titre.

3. C’est le quatrième moyen, que nous examinons à présent, qui a justifié l’admission.
Les requérantes soutiennent que le juge des référés a méconnu son office et commis une erreur de droit en jugeant qu’aucun principe ne faisait obstacle à ce qu’il ordonnât, en complément de leur expulsion du domaine public, la démolition des ouvrages implantés sans autorisation sur ce domaine, et en leur enjoignant de procéder à la démolition desdits ouvrages. Au point 14 de l’ordonnance, le juge des référés a retenu, par un motif de pur droit, que « contrairement à ce que font valoir les sociétés défenderesses, aucun principe ne fait obstacle à ce que le juge des référés qui, statuant sur le fondement de l’article L. 521-3 du code de justice administrative, est susceptible de prendre des mesures au caractère quasi-irréversible, ordonne à l’occupant irrégulier du domaine public de démolir les ouvrages implantés sans droit ni titre sur le domaine, dans le cas où cette destruction découle directement et nécessairement de l’expulsion de l’occupant irrégulier ».

Ce volontarisme séduira sans doute tous ceux qui sont attachés au respect des exigences constitutionnelles qui s’attachent à la protection du domaine public et, de manière plus générale, au respect de la légalité. La solution retenue par l’ordonnance attaquée reviendrait en effet à offrir aux préfets et, plus largement, à toutes les personnes publiques et à tous les gestionnaires domaniaux, une action devant le juge des référés – lequel est appelé à se prononcer, ainsi que le prévoit l’article L. 511-1 du CJA, « dans les meilleurs délais » – leur permettant d’obtenir, par une ordonnance susceptible seulement d’un pourvoi en cassation, une décision de démolition d’une construction édifiée sans droit ni titre sur le domaine public, cette injonction pouvant de surcroît être assortie d’une astreinte, dès lors que vous avez érigé en principe général la faculté pour les juridictions administratives de prononcer une astreinte à l’encontre de personnes privées en vue de l’exécution de leurs décisions, notamment en référé ⁵.

Toutefois, cette solution se heurte à des obstacles dirimants.

En vertu de l’article L. 511-1 du CJA, sur lequel vous devriez à notre avis vous appuyer, « le juge des référés statue par des mesures qui présentent un caractère provisoire » et « il n’est pas saisi du principal ». Depuis l’entrée en vigueur de la loi du 30 juin 2000 ayant réformé la procédure de référé, le code ne mentionne certes plus l’interdiction de prendre des « mesures préjudiciant au principal », ce qui vous avait par exemple conduit à retenir qu’un juge des référés faisait préjudice au principal en prescrivant à une société qui effectuait des travaux d’extraction dans le lit de la Durance de procéder à la remise en état du domaine public fluvial, alors même que la décision d’interruption des travaux (qui, celle-là, revêtait un caractère conservatoire) était justifiée ⁶. Et sous l’empire des dispositions nouvelles, vous avez jugé que la condition de ne pas faire préjudice au principal ne figurait plus au nombre de celles posées par les dispositions précitées des articles L. 511-1 et L. 521-3 du code de justice administrative ⁷, ce qui vous a conduit à admettre que des mesures d’expulsion présentant de facto un caractère « quasi-irréversible » pouvaient être ordonnées par le juge des référés mesures utiles ⁸. Il n’en demeure pas moins que le juge des référés n’est pas appelé à juger le fond du litige et n’est susceptible de prendre que des mesures provisoires ou conservatoires, revêtant normalement un caractère réversible.

On trouve d’ailleurs, toujours dans le code de justice administrative, deux autres indices de cette limite assignée aux pouvoirs du juge des référés.
D’une part, l’article L. 521-4 prévoit que celui-ci « peut, à tout moment, au vu d’un élément nouveau, modifier les mesures qu’il avait ordonnées ou y mettre fin ». Or on ne saurait modifier que ce qui est provisoire. Si le destinataire de l’injonction de démolir sous astreinte s’y est soumis, on voit mal comment il pourrait obtenir la révision de cette mesure…

D’autre part, l’article L. 521-3-1 permet certes au juge des référés d’ordonner « la démolition de la construction illégale » en cas d’occupation non autorisée de la zone des cinquante pas géométriques, mais c’est à notre avis la preuve qu’il faut une permission expresse de la loi pour déroger à la règle posée par l’article L. 511-1.

Ce sont sans doute ces considérations qui ont déjà conduit vos chambres réunies à juger, par une décision du 23 mars 2005 ⁹ dont on peut regretter qu’elle n’ait pas été mentionnée ou publiée au recueil, que le juge des référés ne peut être valablement saisi par le préfet de conclusions tendant seulement à ce qu’il ordonne, sous astreinte, la démolition de constructions édifiées sur le domaine public maritime de l’État en Martinique – constructions dont la décision ne précise pas la nature exacte mais que les conclusions du président Collin décrivent comme des constructions « en dur ».

Si le propriétaire domanial veut donc obtenir la démolition d’une telle construction – à laquelle il ne peut procéder d’office, même s’il doit être regardé comme en étant devenu propriétaire par la voie de l’accession –, il dispose de la procédure de répression des contraventions de grande voirie, l’action domaniale étant faite pour cela. D’ailleurs, non seulement il « dispose » de cette action, mais il est en réalité tenu d’exercer ses pouvoirs en la matière, comme toutes les autorités chargées de la police et de la conservation du domaine public maritime, ainsi que le souligne votre jurisprudence Ministre de l’équipement c/ Assoc. des amis des chemins de ronde ¹⁰. Pour cet objet précis, et bien que la mise en œuvre de la procédure pour contravention de grande voirie n’interdise pas à l’autorité domaniale de saisir le juge des référés mesures utiles ¹¹, l’action en référé ne peut donc « court-circuiter » l’action domaniale.

À cet égard nous observons que, par votre récent arrêt SA Immobilière de la Pointe du Cap Martin ¹², après avoir rappelé que, dans le cadre de la procédure de contravention de grande voirie, le contrevenant peut être condamné par le juge, au titre de l’action domaniale, à remettre lui-même les lieux en état « en procédant à la destruction des ouvrages construits ou maintenus illégalement sur la dépendance domaniale » et que l’administration peut y faire procéder d’office si le juge l’y a autorisée en cas d’inexécution par le contre- venant, vous avez souligné que les dispositions des articles L. 774- 1 à L. 774-13 du CJA font ainsi dépendre l’exécution des mesures de remise en l’état du domaine de l’accomplissement régulier d’une procédure juridictionnelle préalable et d’une condamnation à cette fin par le juge – nous ajoutons donc : « condamnation » qu’il n’entre pas dans les pouvoirs du juge des référés de prononcer.

Il reste une question de réglage : à partir de quand ou selon quels critères faut-il considérer que le juge des référés ordonne une mesure définitive ou non réversible ?
Il n’y a évidemment aucun obstacle à ce que celui-ci enjoigne à l’occupant irrégulier d’évacuer des éléments mobiliers et, de manière générale, toute chose qui peut être déplacée ou démontée sans dégradation pour être ensuite réinstallée : cabane légère ou rondavelle simplement posée sur le sol du domaine public, habitations de fortune de type bidonville ne comportant aucun dispositif d’ancrage ou de fondation ¹³, transats et parasols évidemment ¹⁴, ponton en bois ¹⁵, clôture non maçonnée ou « installations provisoires » ¹⁶, pour prendre des exemples glanés dans votre jurisprudence. Dans ce cas, le juge des référés ordonnera d’ailleurs leur « enlèvement » et non leur « démolition ».

À l’inverse, en présence de véritables bâtiments, placés par l’article 518 du code civil dans la catégorie des immeubles par nature, de constructions disposant d’un dispositif de liaison révélant qu’ils ne sont pas simplement posés sur le sol, mais donnent lieu à une emprise affectant l’assiette du domaine ¹⁷, et plus généralement d’éléments qu’on ne peut enlever sans les dégrader, leur suppression ou leur démolition ne pourra être ordonnée par le juge des référés.

En l’espèce, c’est bien d’un véritable bâtiment dont il s’agit, puisque la plateforme est construite en pierres liées par un mortier adhérant au sol du domaine public maritime. Il ne s’agit pas, de toute évidence, d’une construction légère déplaçable. L’auteur de l’ordonnance a donc commis une erreur de droit en s’estimant en droit de prononcer l’injonction de démolir contestée, dont le préfet ne pouvait valablement le saisir, ce que vous pourrez constater après cassation, en statuant au titre de la procédure de référé engagée.

Par ces motifs, nous concluons :
– à l’annulation de l’ordonnance attaquée en tant qu’elle a enjoint à la société Cuisine écologique et diététique caribéenne et à tout occupant de son chef de procéder à ses frais et risques à la démolition de la partie du restaurant Le Lambi empiétant sur le domaine public maritime ;
● au rejet de la demande en référé du préfet de la Guadeloupe en tant qu’elle tendait à ce que cette démolition soit ordonnée ;
● à ce que l’État verse la somme de 3 000 € aux sociétés requérantes au titre de l’article L. 761-1 du CJA
● enfin au rejet du surplus des conclusions du pourvoi.

1 CE, 22 oct. 2010, n° 335051 : Lebon, p. 420, concl. N. Escaut.
2 CE, 3 déc. 2014, n° 375364, Province Sud de Nouvelle-Calédonie : Lebon, T. pp. 656-761.
3 CE, 12 mars 2021, n° 443392 : Lebon, T. ; Dr. Voirie 2021, p. 64, nos concl.
4 CE, 16 mai 2003, n° 249880 : Lebon, p. 228.
5 CE, ass., 10 mai 1974, n° 85132, 85149 : Lebon, p. 277 ; CE, 25 sept. 2013, n° 354677 : Lebon, T. pp. 591-592-785-801, en matière de contraventions de grande voirie. CE, sect., 13 juil. 1956, n° 37656 : Lebon, p. 343, en matière de référé mesures utiles.
6 CE, sect., 25 janv. 1980, n° 11514 : Lebon, p. 49.
7 CE, 6 avr. 2011, n° 230000 : Lebon, p.180.
8 CE, 24 nov. 2006, n° 291294 : Lebon, p. 494.
9 CE, 23 mars 2005, n° 268522.
10 CE, sect., 23 févr. 1979, n° 04467 : Lebon, p. 75.
11 CE, 26 juin 2002, n° 231807 : Lebon, p. 225.
12 CE, 14 juin 2022, n° 455050 : Lebon, T. ; Dr. Voirie 2022, p. 120, concl. K. Ciavaldini.
13 CE, 5 mars 2014, n° 372422.
14 CE,12mars2021,n°443392:Lebon,T.;Dr.Voirie2021,p.64,nosconcl.
15 Même arrêt.
16 CE, 5 oct. 2016, n° 396143 : Lebon, T. sur un autre point.
17 Pour reprendre un critère que l’on rencontre dans la jurisprudence domaniale : CE, 15 mars 2017, n° 391901 : Lebon, T. pp. 488-492-599, à nos concl.