Cours & Tribunaux
CE, 5 juin 2023, n° 466548, Société Lumen Technologies France : Lebon, T.
Aucune règle de la domanialité publique ne s’opposant à ce qu’une dépendance du domaine public fasse l’objet d’une superposition d’affectations lorsqu’une affectation supplémentaire est compatible avec son affectation initiale, n’a pas commis d’erreur de droit la cour jugeant – après avoir relevé que l’affectation supplémentaire de la digue au domaine public routier était compatible avec son affectation initiale au domaine public fluvial – que la circonstance que le fossé en cause constitue également l’accessoire de la route départementale ne faisait pas par elle-même obstacle à son appartenance au domaine public fluvial et, partant, à la compétence de VNF pour en autoriser l’occupation.
CONCLUSION
1. Le canal de la Colme, situé dans le département du Nord, est une dérivation de l’Aa, fleuve côtier qui prend sa source dans le Boulonnais, traverse Saint-Omer et se jette dans la mer du Nord. Creusé de main d’homme au XIIe siècle, sous le règne de Philippe Ier de Flandre dit Philippe d’Alsace, le canal a contribué, avec le système des wateringues, au dessèchement de cette région de marais (les Moëres), située par endroits sous le niveau de la mer, permettant ainsi de la défendre contre les submersions et de la livrer à l’agriculture. Le canal commence à Watten, côté français, et se termine à Furnes, côté belge. Dans sa partie de Watten à Bergues, il prend le nom de canal de la Haute-Colme. Sa partie orientale est dite canal de Bergues à Furnes ou canal de la Basse-Colme.D’une longueur de 24 kilomètres, le canal de la Haute-Colme – celui qui nous intéresse ici – est longé, dans sa partie sud, par un ancien chemin de halage et, dans sa partie nord, par une route départementale, la RD 3.
Par une convention d’une durée de 15 ans conclue le 27 mars 2000, l’établissement public Voies navigables de France (VNF) a autorisé la société anonyme Level 3 Communications (Level) à implanter des infrastructures de communications électroniques dans le domaine public dont elle assure la gestion, en l’espèce, d’une part, à traverser ou emprunter plusieurs canaux ou cours d’eaux et, d’autre part, à enfouir à 1 mètre de profondeur des fourreaux pour le passage de câbles de fibre optique, sur environ 7 kilomètres de linéaire le long du canal de la Haute-Colme, dans le fossé qui borde la RD 3 dans sa partie nord. Il y a donc le canal, la route puis le fossé, dans lequel passe le réseau de fibre optique.
La société Level, renommée Centurylink Communications, aux droits de laquelle vient la société Lumen Technologies France (Lumen), s’est acquittée du montant des redevances annuelles mises à sa charge jusqu’au terme de la convention, fixé au 31 mars 2015.
Dans les mois suivants, toutefois, la société a saisi VNF d’une demande tendant au remboursement de la fraction des redevances qu’elle avait versées au titre de l’implantation du réseau de fibre optique le long de la RD 3, en se fondant sur le motif qu’elle avait en réalité occupé le domaine public routier, et non le domaine public fluvial. Pour faire la preuve de son affirmation, elle s’est prévalue d’un courrier du directeur de la voirie du département du Nord du 28 septembre 2016 lui indiquant que le réseau de fibre optique « passe dans le fossé côté nord de la RD 3 » et que ce réseau « impacte (…) uniquement le domaine public départemental et n’intercepte pas le domaine public des Voies navigables de France ».
Sa demande préalable ayant été rejetée, la société a porté le litige devant le tribunal administratif de Lille, auquel elle a demandé de condamner VNF à lui verser la somme de 507 723,60 €, assortie d’intérêts.
Par un jugement coté C+ du 12 janvier 2021, ce tribunal a accueilli la demande. Il a estimé que le fossé bordant la RD 3 avait pour fonction d’assurer l’écoulement des eaux de la chaussée et devait être regardé, pour ce motif, comme un accessoire indispensable de la voirie, relevant à ce titre du domaine public routier départemental. Il en a déduit que le contrat, entaché d’un vice d’une particulière gravité, devait être écarté et a fait droit à la demande de répétition de l’indu présentée sur le fondement de l’article 1302-1 du code civil, après avoir estimé que la prescription quadriennale ne pouvait être opposée par VNF, la société devant être regardée comme ayant légitimement ignoré l’existence de sa créance jusqu’à ce que le département lui révèle la nature véritable du domaine par elle occupé.
VNF a interjeté appel et la cour de Douai a accueilli sa requête par un arrêt du 14 juin 2022. C’est donc la société Lumen qui se pourvoit en cassation. Elle soulève cinq moyens.
2. Conformément à la jurisprudence D. du 15 mars 2000 1, vous pourrez d’abord constater qu’est inopérant le moyen tiré de ce que la cour n’a pas communiqué à son adversaire le mémoire qu’elle avait produit le 23 février 2022, cette circonstance n’étant susceptible d’affecter le caractère contradictoire de la procédure qu’à l’égard de VNF, qui du reste ne s’en plaint pas. Par ailleurs, le fait que la cour n’ait pas communiqué ce mémoire ne signifie pas qu’elle ne l’aurait pas pris en compte, alors qu’elle l’a régulièrement visé dans son arrêt.
3. Le deuxième moyen, formulé comme un moyen d’appel, est tiré de ce que « c’est à tort que la cour a retenu que les emprises terrestres nord longeant la RD 3 étaient incluses dans la convention d’occupation temporaire conclue le 27 mars 2000 ». Si l’on considère qu’il critique l’appréciation que la cour a souverainement portée sur les clauses du contrat, ce moyen de dénaturation ne peut qu’être écarté car il est constant que les parties se sont entendues pour inclure dans le périmètre de leur accord les emprises terrestres situées au nord de la RD 3.
4. Le troisième moyen, qui paraît devoir être regardé comme un moyen d’erreur de droit, revient à reprocher à la cour de s’être fondée, à la fin du point 9 de son arrêt, sur les termes de la convention de superposition d’affectations qui a finalement été conclue entre VNF et le département du Nord, postérieurement à la période d’occupation en litige, pour en déduire l’appartenance de la dépendance occupée au domaine public fluvial. Mais la cour n’a cédé à aucune illusion rétrospective. Elle a seulement relevé, en faisant précéder cette observation d’un « d’ailleurs », que cette convention venait confirmer ce qu’elle avait jugé un peu plus tôt quant à l’appartenance de la dépendance occupée au domaine public fluvial de l’État remis en gestion à VNF.
5. La société Lumen soutient en quatrième lieu que la cour a commis une erreur de droit en se fondant sur la circonstance que la RD 3 reposait sur un talus formant, y compris l’accotement et le fossé situé au nord, un tout indissociable constitutif d’un ouvrage de défense des berges nord du canal, pour en déduire l’appartenance de ces biens au domaine public fluvial. C’est la partie la plus intéressante du débat de cassation.
La société Lumen rappelle les dispositions du premier alinéa de l’article L. 111-1 du code de la voirie routière, selon lequel « le domaine public routier comprend l’ensemble des biens du domaine public de l’État, des départements et des communes affectés aux besoins de la circulation terrestre (…) », ainsi que la jurisprudence, qui trouve désormais un écho dans le CGPPP 2, selon laquelle le domaine public routier s’étend aux éléments qui en constituent l’accessoire. Elle souligne, en se prévalant d’un précédent en ce sens 3, qu’un fossé permettant l’écoulement des eaux pluviales en provenance de la voirie constitue un tel accessoire.
Outre qu’une telle critique relèverait davantage d’un contrôle de qualification juridique des faits 4 que d’un contrôle d’erreur de droit, la vision que défend le pourvoi nous apparaît superficielle, au sens propre du terme : la société Lumen regarde le « dessus » (la voie portée, son revêtement de bitume, ses accotements et accessoires), sans tenir aucun compte du « dessous », c’est-à-dire de ce que ces aménagements routiers recouvrent. Or, la seule circonstance que le fossé litigieux ait pour fonction d’éviter l’accumulation des eaux pluviales sur la chaussée ne suffit pas, à elle seule, à écarter la possibilité que cette route ne soit qu’une affectation seconde par rapport à une affectation première qui serait, comme l’a retenu la cour, de constituer un ouvrage de défense des berges du canal.
Le raisonnement que les juges d’appel ont tenu sur ce point nous apparaît solide.
Ils ont commencé par rappeler les textes en vigueur à la date de la conclusion de la convention d’occupation temporaire du 27 mars 2000 – soit avant l’entrée en vigueur du CGPPP. Ainsi, ils ont cité l’article 1er du code du domaine public fluvial et de la navigation intérieure, selon lequel le domaine public fluvial comprend non seulement les cours d’eau navigables ou flottables mais aussi « les rivières canalisées, les canaux de navigation (…), contrefossés et autres dépendances » et « les ouvrages publics construits dans le lit ou sur les bords des voies navigables ou flottables pour la sûreté et la facilité de la navigation ou du halage », avant de rappeler que VNF s’était vu confier la gestion de ce domaine par l’effet des dispositions de l’article 124 de la loi de finances pour 1991 et du décret du 20 août 1991.
Ils ont ensuite fait porter leur examen sur les pièces versées aux débats par cet établissement public pour établir l’appartenance au domaine public fluvial de la dépendance occupée par la société Level. Ils ont relevé qu’il résultait d’un rapport de l’inspecteur général des ponts et chaussées de 1859, d’une lettre du ministère des travaux publics de 1882 et d’un procès-verbal de récolement du canal de la Colme du 21 septembre 1912 que ce canal était bordé, sur tout son cours et sur ses rives nord et sud, de digues artificielles dont l’objet était d’en assurer la sûreté et qui, par suite, étaient parties intégrantes du domaine
public fluvial, en application de l’article 1er du code du domaine public fluvial et de la navigation intérieure. De ces éléments historiques, ils ont trouvé une confirmation dans les photographies produites, montrant que la RD 3, dont la largeur est modeste, reposait sur un talus formant, y compris l’accotement et le fossé situés au nord, un tout indissociable constitutif d’un ouvrage de défense des berges nord du canal.
Ces motifs sont exempts d’erreur de droit.
Un canal, comme l’énonce clairement, à présent, le 1° de l’article L. 2111-10 du CGPPP, est un élément relevant du domaine public fluvial artificiel, pour peu qu’il soit classé dans le domaine public fluvial de la personne publique intéressée. La cour n’a pas mentionné cette exigence de classement mais ce point n’était pas contesté devant elle et il est constant que le canal de la Colme a été classé dans le domaine public fluvial de l’État. En vertu de l’article 128 de la loi du 8 avril 1910 portant fixation du budget général de l’exercice 1910, les cours d’eau et les canaux appartenant à l’État sont, notamment, « ceux qui figurent au tableau annexé à l’ordonnance du 10 juillet 1835 » sur la pêche fluviale de Louis-Philippe Ier, laquelle mentionne, en ce qui concerne le département du Nord, le « canal de la Colme », décrit comme « navigable par bateaux », « sur tout son cours ».
Par ailleurs, par de nombreux arrêts, vous avez reconnu aux francs-bords 5, digues 6, remblais 7, écluses 8, chemins de halage 9 et quais de déchargement 10 longeant des cours d’eau domaniaux ou des canaux le caractère de dépendances du domaine public fluvial, dans la mesure où ces aménagements ont été créés dans l’intérêt de la sécurité et de la facilité de la navigation, du halage ou de l’exploitation de ce domaine.
En particulier, un arrêt de 1918 juge que, dans le cas où elle a été construite pour resserrer le lit d’un fleuve, une digue fait partie du système de défense du cours d’eau, destiné à limiter les érosions et à s’opposer aux divagations du fleuve, ce qui conduit à la regarder comme un ouvrage public faisant partie du domaine public 11.
On peut voir également un arrêt de 1932 ayant jugé que « l’ensemble des ouvrages (digues, épis, clayonnages, perrés, terre- pleins, chemins) établis par l’administration pour la consolidation du confluent de la Dordogne et de la Garonne » constituent une dépendance du domaine public 12.
Il n’a certes été donné une définition générale de la superposition d’affectations qu’en 2006, avec la publication du CGPPP, bien après l’implantation d’un chemin de grande communication, devenue la RD 3, sur les digues longeant le canal de la Colme. Selon l’article L. 2123-7 de ce code : « Un immeuble dépendant du domaine public en raison de son affectation à un service public ou à l’usage du public peut, quelle que soit la personne publique propriétaire, faire l’objet d’une ou de plusieurs affectations supplémentaires relevant de la domanialité publique dans la mesure où celles-ci sont compatibles avec ladite affectation ».
” La superposition d’affectations existait avant qu’elle ne soit définie “
Mais la superposition d’affectations existait avant qu’elle ne soit définie et c’est assurément de cela dont il s’agit ici : la digue dépendant du domaine public fluvial de l’État a reçu, lorsque la route y a été implantée, une affectation complémentaire, qui n’est pas incompatible avec l’affectation première.
Pareille situation n’a rien d’inédit : vous avez par exemple jugé que la décision du ministre des travaux publics d’affecter une partie du quai de la Seine nommé « Port du gros caillou » à Paris VIIe à l’usage de promenade ou de jardin public n’avait eu « ni pour objet, ni pour effet de modifier la consistance du domaine public fluvial », mais avait seulement changé les conditions d’utilisation d’une partie des berges de la Seine 13.
Dans un cas de superposition d’affectations, il doit par ailleurs être relevé que ce n’est pas l’affectation de la voie portée par la digue qui est déterminante, contrairement à ce que vous jugez s’agissant des ponts qui, dites-vous, « ne constituent pas des éléments accessoires des cours d’eau ou des voies ferrées qu’ils traversent, mais sont au nombre des éléments constitutifs des voies dont ils relient les parties séparées de façon à assurer la continuité du passage » 14. La logique de cette jurisprudence tient à ce que, en règle générale, un pont n’a pas spécialement d’intérêt pour la voie traversée – il peut même constituer un élément perturbateur.
Dans notre cas, au contraire, la digue présente un intérêt pour le canal, en tant qu’ouvrage de défense. Et si le fossé situé en contrebas de la route implantée sur la digue présente un intérêt pour les usagers du domaine public routier, en améliorant les conditions de circulation, et pour la conservation de la route départementale, il présente aussi un intérêt pour la digue elle-même, dont l’intégrité et la conservation pourraient être mises à mal par une accumulation d’eaux pluviales à sa base.
Notez enfin qu’en approuvant la solution de l’arrêt attaqué, vous vous démarquerez de deux précédents dans lesquels, appelés à régler la question de l’appartenance au domaine public routier ou au domaine public fluvial de dépendances ou d’ouvrages situés en bordure de cours d’eau domaniaux, vous aviez tranché en faveur de la route, plutôt que du fleuve, dans des circonstances qui apparaissent différentes.
Vous avez notamment jugé que la partie des quais de la Seine où les bouquinistes exercent leur activité ne relève pas du domaine public fluvial mais constitue une dépendance de la voie publique 15. Dans ses conclusions, le président Stahl avait relevé que, depuis les travaux d’aménagement réalisés sous le Second Empire, « les quais verticaux de la Seine comportent le plus souvent deux étages, l’un à fleur d’eau, l’autre plus haut au niveau de la voie publique », les bouquinistes étant installés à l’étage supérieur qui ne fait pas partie du domaine public fluvial, en l’absence de tout lien avec la navigation ou la défense du fleuve.
Dans le même ordre d’idées, vous avez regardé le perré du Quai de la Monnaie à Chalon-sur-Saône comme un accessoire de cette voie communale qui le surplombe, parce que ce perré en est physiquement et fonctionnellement indissociable, conformément à la théorie domaniale de l’accessoire 16, ce qui vous a conduit à juger que la cour de Lyon avait inexactement qualifié les faits en le regardant comme un élément du domaine public fluvial 17. Selon une démarche causale, vous aviez en effet relevé que le perré avait été construit pour soutenir la route en surplomb et non pour assurer la sécurité et la facilité de la navigation ou l’exploitation de la rivière.
Dans notre cas, c’est tout autre chose. Il ressort des éléments du dossier que les digues le long du canal de Haute-Colme ont préexisté à la route départementale et n’ont pas été édifiées dans l’intérêt de la voirie routière. On lit d’ailleurs, dans un arrêt du Tribunal des conflits, publié au recueil de 1850 18, par lequel ce tribunal a déclaré la juridiction administrative compétente pour déterminer si les francs-bords du canal de la Colme forment une rive naturelle ou une digue artificielle, que la récole des herbes croissant sur les digues avait été affermée au profit de l’État – c’était avant la création du chemin de grande communication devenue la RD 3.
6. Enfin et contrairement à ce que la société Lumen soutient par son dernier moyen, la cour n’a pas dénaturé les pièces du dossier en estimant que si le rapport de l’inspecteur général des ponts et chaussées de 1859 avait relevé qu’une ordonnance de 1567 mentionnait que la digue nord du canal était d’une largeur de 24 pieds flamands, soit environ 13 mètres, ce qui n’aurait pas permis d’inclure le fossé en litige, il résultait de pièces postérieures que des travaux d’élargissement du canal avaient été réalisés après 1859 et avaient nécessité la destruction des défenses des berges existantes et leur reconstruction immédiate.Par ces motifs, nous concluons au rejet du pourvoi et à ce que la société Lumen verse la somme de 3 000 € à VNF au titre des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.
EXTRAIT
[…] 7. Aucune règle de la domanialité publique ne s’opposant à ce qu’une dépendance du domaine public fasse l’objet d’une superposition d’affectations lorsqu’une affectation supplémentaire est compatible avec son affectation initiale, la cour n’a pas davantage commis d’erreur de droit en jugeant, après avoir relevé que l’affectation supplémentaire de la digue au domaine public routier était compatible avec son affectation initiale au domaine public fluvial, que la circonstance que le fossé en cause constitue également l’accessoire de la route départementale, ce dont la société Lumen Technologies France se prévalait devant elle sur la foi d’un courrier du 28 septembre 2016 par lequel le conseil départemental du Nord lui avait fait savoir que ce fossé relevait de son domaine public routier, ne faisait pas par elle-même obstacle à son appartenance au domaine public fluvial et, partant, à la compétence de VNF pour en autoriser l’occupation. Si la cour a précisé que cet état de fait était d’ailleurs confirmé par la conclusion entre VNF et le conseil départemental du Nord, le 6 janvier 2021, d’une convention de mise en superposition d’affectations, un tel motif revêt un caractère surabondant de sorte que la société requérante se saurait utilement le critiquer.
8. Il résulte de ce qui précède que la société Lumen Technologies France n’est pas fondée à demander l’annulation de l’arrêt qu’elle attaque. […]
1 CE, 15 mars 2000, n° 185837 : Lebon, T. pp. 1047-1161-1184.
2 CGPPP, art. L. 2111-2 : « Font également partie du domaine public les biens des personnes publiques (…) qui, concourant à l’utilisation d’un bien appartenant au domaine public, en constituent un accessoire indissociable ».
3 CE, 11 avr. 2014, n° 358295.
4 CE, 26 sept. 2001, n° 219338, Département de la Somme : Lebon, p. 426.
5 CE, 6 mai 1848, n° 18969, Min. des travaux publics : Lebon, p. 276.
6 CE, 22 mai 1925, n° 80148 : Lebon, p. 514 : digue de la boire de Toussaint sur la Loire à Nantes.
7 CE, 4 mars 1955, n° 14406, Min. des travaux publics : Lebon, T. p. 703 : remblai élevé par l’administration dans le but de protéger la rive du Rhône et la digue construite le long de celle-ci.
8 CE, 4 mai 1894, n° 82648, Min. des travaux publics : Lebon, p. 324.
9 CE, 27 juil. 1932, n° 15031 : Lebon, p. 791.
10 CE, 31 juil. 1992, n° 94062, Ass. des ouvriers plombiers couvreurs zingueurs et a. : Lebon, T. p. 957.
11 CE, 7 juin 1918, n° 45917 : Lebon, p. 562. À propos de la digue dite de l’Epi de la Roque construite par l’administration pour resserrer le lit de la Seine, dans l’Eure.
12 CE, sect., 18 nov. 1932, n° 24329 : Lebon, p. 977. À propos du bec d’Ambès en bordure de la Garonne.
13 CE, 5 mai 1944, n° 68168, Sté auxiliaire de l’entreprise : Lebon, p. 131.
14 CE, 14 déc. 1906, n° 17579, Préfet de l’Hérault : Lebon, p. 918 – CE, 26 sept. 2001, n° 219338, Département de la Somme : Lebon, p. 426 – CE, 23 juil. 2012, n° 341932, Département de la Marne : Lebon, T. pp. 611-712- 848-1003.
15 CE, 6 nov. 1998, n° 171317, Assoc. amicale des bouquinistes des quais de Paris : Lebon, T. p. 753.
16 Cf. CE, 26 janv. 2018, n° 409618, Sté Var Auto : Lebon, T. p. 682, à nos concl.
17 CE, 13 févr. 2015, n° 370837, Établissement VNF.
18 T. confl., 5 nov. 1850, n° 84, De Béthune c/ État : Lebon, p. 797.
Romain Victor
Rapporteur public