Les espaces situés de part et d’autre des routes sont généralement assez peu considérés alors qu’ils sont susceptibles de fournir de nombreux services écosystémiques (en servant de refuge aux insectes pollinisateurs, de corridors écologiques longitudinaux à la faune sauvage…). Il importe de préserver cette biodiversité dès le stade du projet routier puis tout au long de son exploitation, en favorisant une gestion et un entretien plus écologiques des bords de route.

Chroniques & Opinions

Selon l’Agence européenne de l’environnement, « alors que le progrès technique permet de produire des véhicules plus propres, le nombre de passagers, le volume de marchandises et les distances parcourues ne
cessent d’augmenter, annihilant les gains réalisés en termes d’efficacité »¹. Tel Sisyphe, plus les hommes investissent dans leurs infrastructures de transport pour voyager vite et loin, plus ils doivent remédier aux maux environnementaux inhérents (bruit, pollution atmosphérique, fragmentation de l’habitat ²…), en encadrant juridiquement les nuisances ou en incitant aux changements. La prise de conscience de ce constat inepte incite naturellement à s’interroger sur les motifs qui poussent les hommes à se déplacer ou à déplacer des marchandises. Réfléchir et développer des mobilités plus durables peut permettre de limiter les incidences négatives des transports sur l’environnement et les milieux naturels. Questionner les infrastructures de transport elles-mêmes, et plus particulièrement leurs emprises, peut aussi s’avérer utile pour renforcer certaines fonctions écologiques au sein des paysages traversés.

Cela fait maintenant quelques dizaines d’années que les emprises des infrastructures de transport (routes, lignes de chemin de fer, voies navigables…) sont envisagées par les écologues comme des zones de refuge intéressantes pour la biodiversité ³. Ces emprises, aussi appelées « dépendances vertes », correspondent généralement aux espaces situés de part et d’autre des infrastructures (bords des routes, côtés des voies ferrées…). Véritables corridors écologiques artificiels, on sait aujourd’hui que ces emprises peuvent servir d’habitats naturels pour certaines espèces et qu’elles peuvent permettre le rétablissement de connections entre des segments de trames vertes et bleues ⁴. Parmi les infrastructures de transport françaises, les routes que nous utilisons quotidiennement sont souvent bordées de bandes de terrain végétalisé qui peuvent contribuer à la lutte contre le déclin d’espèces d’insectes volants et, in fine, d’espèces bénéficiaires telles que les oiseaux. Comme les voies navigables ⁵, ces routes constituent l’un des réseaux les plus anciens et les plus essentiels de l’aménagement territorial de l’État ⁶.

Le code de la voirie routière distingue les routes selon qu’elles appartiennent ou non au domaine public routier. Ce dernier comprend, en vertu de l’article L. 111-1 de ce code, « l’ensemble des biens du domaine public de l’État, des départements et des communes, affectés aux besoins de la circulation terrestre, à l’exception des voies ferrées ». N’en font en revanche pas partie les voies privées telles que les chemins ruraux (qui n’ont pas été classées comme voies communales et qui font parties du domaine privé des communes) et les chemins et sentiers d’exploitation qui sont présumés appartenir aux propriétaires riverains. La voirie routière appartenant essentiellement au domaine public, ce sont les emprises de ces routes qui retiendront notre attention. Selon la doctrine administrative, l’emprise de la voie appartenant au domaine public correspond à la surface du terrain qui est affectée à la route ainsi qu’à ses dépendances. Celles-ci sont, selon la jurisprudence qui s’appuie sur la théorie de l’accessoire, les éléments autres que la chaussée qui sont nécessaires à la conservation et à l’exploitation de la route ainsi qu’à la sécurité des usagers. Il peut s’agir de talus ⁷, d’accotements ⁸, d’arbres plantés en bordure de voie ⁹, de voies vertes destinées aux piétons et cyclistes ¹⁰, etc.

Le domaine public routier constitue la plus grande catégorie de biens composant le domaine public terrestre artificiel (devant le réseau ferroviaire). Le linéaire de voirie routière française mesure plus d’un million de kilomètres ¹¹ : 700 000 km de voies communales, 380 000 km de routes départementales et 20 000 km de routes nationales et d’autoroutes (8 000 km de routes nationales plus 12 000 km d’autoroutes dont 9 000 km sont concédés à des sociétés privées). 3 000 km de routes nationales et d’autoroutes non concédées ont récemment été transférées à des départements et des métropoles, ou bien mises à disposition de régions (à titre expérimental) ¹². Ainsi, la superficie de dépendances vertes susceptibles de fournir des services écosystémiques ¹³ associée à ces milliers de kilomètres de route n’est pas anodine. La superficie de « refuge écologique potentiel » des 16 000 km de voies permettant de rouler à des vitesses élevées (c’est-à-dire les routes sans croisement comme les autoroutes et les routes techniquement proches) a ainsi pu être estimée à 2 410 hectares ¹⁴.

Des milliers d’hectares de bords de route pouvant potentiellement être écologiquement mis à profit, il apparait pertinent de s’interroger sur les améliorations juridiques nécessaires pour que ces emprises soient gérées de manière plus appropriée. Quelles évolutions pourraient permettre une meilleure prise en compte de la biodiversité le long de nos routes ?

À l’heure actuelle, la biodiversité est en principe envisagée lors de la création des routes principalement au titre de l’évaluation environnementale (I), puis elle est tant bien que mal gérée lors de l’exploitation des routes (II).

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I. LA BIODIVERSITÉ ENVISAGEE AU MOMENT DE LA CONSTRUCTION DE LA ROUTE

Au moment de la conception des routes, le processus de l’évaluation environnementale permet en principe d’intégrer la question de la biodiversité dès les phases amonts de réflexion et d’élaboration (A), mais encore faut-il s’assurer que les projets routiers construits soient au final réellement respectueux de l’enjeu biodiversité (B).

A.- La prise en compte de la biodiversité dans le processus décisionnel du projet routier

Les projets de routes constituent des « projets qui, par leur nature, leur dimension ou leur localisation, sont susceptibles d’avoir des incidences notables sur l’environnement ou la santé humaine ». Ils doivent par conséquent faire « l’objet d’une évaluation environnementale en fonction de critères et de seuils définis par voie réglementaire et, pour certains d’entre eux, après un examen au cas par cas » (C. env., art. L. 122-1 II). Cet objectif de prévention date de la loi de protection de la nature de 1976 ¹⁵ et il a été repris au niveau européen ¹⁶. Il oblige les porteurs de projets à anticiper les incidences, les effets ou les impacts de leurs projets sur les composantes de l’environnement. Si les conséquences du projet sont excessives au regard de la biodiversité, le projet devra être revu, voire purement et simplement abandonné.

S’agissant des infrastructures routières, l’article R. 122-2 du code de l’environnement distingue donc les projets qui sont soumis à évaluation environnementale et ceux qui sont soumis à un examen au cas par cas. Parmi les premiers, on trouve la construction d’autoroutes et de voies rapides, la construction de routes à quatre voies ou plus, l’élargissement d’une route existante à deux voies ou moins pour en faire une route à quatre voies ou plus ¹⁷, ou encore la construction ou l’élargissement d’une route par ajout d’au moins une voie, et l’extension d’une route ou d’une section de route, lorsque la nouvelle route ou la section de route élargie ou étendue a une longueur ininterrompue supérieure ou égale à 10 km. Tous les autres projets de moindre importance sont seulement soumis à un examen au cas par cas.

Dans le cas où le projet relève de l’évaluation environnementale, le maître d’ouvrage du projet élabore un rapport d’évaluation des incidences sur l’environnement (c’est-à-dire une étude d’impact ¹⁸) et il consulte le public. L’autorité compétente, pour autoriser ou non le projet, examine ensuite les informations présentées dans l’étude d’impact et celles reçues dans le cadre des consultations. L’évaluation environnementale permet de décrire et d’apprécier les incidences notables directes et indirectes du projet sur plusieurs facteurs tels que la population et la santé humaine, la biodiversité, les terres, le sol, l’eau, l’air et le climat, les biens matériels, le patrimoine culturel et le paysage, ainsi que l’interaction entre ces facteurs (C. env., art. L. 122-1 III). Dans le cas où le projet relève d’un examen au cas par cas, l’autorité compétente est saisie par le maître d’ouvrage d’un dossier présentant le projet afin de déterminer si celui-ci doit être soumis à évaluation environnementale. Si c’est le cas, le dossier présentant le projet comprenant l’étude d’impact et la demande d’autorisation déposée est transmis pour avis à l’autorité environnementale ainsi qu’aux collectivités territoriales et à leurs groupements intéressés par le projet.

L’autorité compétente pour autoriser un projet soumis à évaluation environnementale va prendre en considération l’étude d’impact, les avis de l’autorité environnementale et des collectivités territoriales, ainsi que le résultat de la consultation du public. Sa décision est motivée « au regard des incidences notables du projet sur l’environnement » (C. env., art. L. 122-1-1 I). Elle précise les prescriptions que devra respecter le maître d’ouvrage ainsi que les mesures et caractéristiques du projet destinées à éviter les incidences négatives, à réduire celles qui ne peuvent être évitées et à compenser celles qui ne peuvent être ni évitées ni réduites (séquence Éviter Réduire Compenser dite ERC). L’autorité compétente précise également les modalités du suivi des incidences du projet sur l’environnement ou la santé humaine.

Au-delà de l’évaluation environnementale, depuis la loi de 2010 portant engagement national pour l’environnement ¹⁹, les documents de planification et projets relevant du niveau national, et notamment les grandes infrastructures linéaires de l’État et de ses établissements publics, doivent être compatibles avec les « Orientations nationales pour la préservation et la remise en bon état des continuités écologiques ». Ces documents doivent préciser les mesures permettant d’éviter, de réduire et, le cas échéant, de compenser les atteintes aux continuités écologiques que leur mise en œuvre est susceptible d’entraîner (C. env., art. L. 371-2).

Si la prévention des atteintes à l’environnement lors de la construction de nouvelles infrastructures routières est bien prévue par les textes, encore faut-il que celle-ci soit efficiente, c’est-à-dire qu’il en résulte des projets routiers suffisamment respectueux de la biodiversité.

B.- Le contrôle du respect de l’enjeu biodiversité dans les projets routiers

Aujourd’hui, la question de savoir si un projet routier est pertinent au regard des enjeux environnementaux contemporains est posée dès les phases amonts de réflexion et d’élaboration. Cependant, la seule intervention de l’autorité environnementale au cours du processus décisionnel ne saurait garantir qu’un projet sera suffisamment respectueux de l’environnement. L’autorité environnementale analyse en effet en amont des mesures dont elle ne sait pas si elles seront effectivement prises, suivies, voire si nécessaire corrigées. C’est bien au décideur public à l’origine du projet qu’il revient de rédiger des prescriptions environnementales que devra respecter le maître d’ouvrage (C. env., art. L. 122-1-1), puis de s’assurer du respect de ses prescriptions, grâce notamment à l’intervention des services de police de l’environnement. Néanmoins, l’autorité environnementale ayant eu l’occasion de donner son avis sur de nombreux projets d’infrastructures routières depuis sa création en 2009, son retour d’expérience se révèle riche d’enseignements ²⁰. Il permet en effet d’identifier les faiblesses de la procédure devant permettre la prise en compte de l’environnement dans les projets routiers.

La première de ces faiblesses tient à une prise en compte initiale de l’environnement imparfaite parce que trop restrictive. En effet, bien que les projets routiers génèrent des effets sur les milieux naturels, ce sont généralement les enjeux de préservation des eaux et milieux aquatiques, de qualité de l’air et de bruit, souvent associés à la santé, qui sont analysés. Les enjeux de paysages, de milieux naturels et de continuités écologiques sont paradoxalement moins examinés par les porteurs de projets dans leurs dossiers. Et lorsque les effets sur les milieux naturels le sont, l’analyse se réduit trop souvent aux seules espèces protégées, sans suffisamment développer les impacts du projet sur la fonctionnalité des écosystèmes et sur les continuités écologiques ²¹. Cela s’explique sans doute pour partie par l’exigence prévue à l’article L. 122-1 du code de l’environnement d’accorder une attention particulière aux espèces protégées et aux habitats protégés au titre des directives européennes 92/43/ CEE et 2009/147/CE sur les habitats naturels et les oiseaux sauvages. Quoi qu’il en soit la prise en compte de l’ensemble de la biodiversité, ou en d’autres termes de la biodiversité ordinaire, apparait d’une manière générale assez souvent limitée.

Une autre des faiblesses observées tient au manque de pertinence de l’échelle retenue pour analyser les effets. Généralement, l’échelle du projet routier apparait nécessaire mais pas suffisante pour procéder à une évaluation satisfaisante de la pertinence des choix au regard des incidences environnementales. Il conviendrait d’analyser chaque projet routier aux différentes échelles pertinentes du territoire : échelle du projet ponctuel, mais aussi échelle locale et régionale afin de tenir compte des besoins de mobilité, ou encore échelle nationale voire européenne pour tenir compte des objectifs de la France en matière de réduction des gaz à effets de serre ou de transition énergétique… Des analyses à la fois multi-projets et multi-échelles pourraient éclairer davantage les incidences environnementales des différents choix de tracés, car comme l’indiquait déjà l’autorité environnementale en 2010, « les décisions de réaliser ou non certains projets structurants ont (…) des effets induits de portée géographique variable sur le système de transport » ²².

Plus accessoirement, l’autorité environnementale observe que le choix de recourir à la compensation des impacts sur les milieux naturels, parce que les dossiers démontrent que la mise en œuvre des mesures d’évitement ou de réduction des atteintes ne sont pas possibles, n’apparaît pas toujours satisfaisant. Souvent, les mesures de compensation envisagées ne sont pas correctement conçues faute d’une bonne évaluation de la fonctionnalité des milieux affectés par le projet et de ceux destinés à accueillir les mesures compensatoires. Fréquemment, le raisonnement aboutissant à des mesures conduisant à une équivalence ou un gain de fonctionnalité écologique, la justification du choix des sites de compensation, ou encore la démonstration de la pérennité des mesures envisagées se révèlent lacunaires ou peu explicites. L’autorité environnementale observe aussi que le choix de recourir à la concession pour la création ou l’élargissement de certaines voies entraine parfois un report regrettable de l’analyse des impacts environnementaux à des étapes ultérieures (après la désignation du concessionnaire).

À l’instar du retour d’expérience de l’autorité environnementale, la jurisprudence administrative permet elle aussi d’identifier des points d’achoppement dans la prise en compte de l’environnement dans les projets routiers. Depuis les années 1970 et l’émergence des questions environnementales dans le débat public, de nombreux projets d’infrastructures routières ont été contestés devant les tribunaux administratifs au nom de la protection de l’environnement. À titre d’exemple, le tribunal administratif de Bordeaux a récemment annulé un arrêté par lequel le préfet de la Dordogne avait délivré au département de la Dordogne une autorisation pour la réalisation de travaux d’aménagement d’une voie de contournement du bourg de Beynac-et-Cazenac, de deux ouvrages d’art de franchissement de la Dordogne, d’un passage sous une voie ferrée et de carrefours. Le juge a ordonné la démolition des éléments de construction déjà réalisés et la remise en état des lieux, parce que ces ouvrages ne représentaient pas une « raison impérative d’intérêt public majeur » justifiant une dérogation à l’interdiction de détruire des espèces protégées en application de l’article L. 411-1 du code de l’environnement ²³. En l’espèce, le projet affectait 4 espèces de mammifères semi-aquatiques et terrestres, 19 espèces de chiroptères, 92 espèces d’oiseaux, 9 espèces de reptiles et d’amphibiens, 4 espèces d’insectes et une espèce de poisson. Le projet détruisait plusieurs hectares d’habitats naturels de ces espèces protégées : des forêts dominées par l’érable négundo, des forêts mixtes de bord de fleuve, des haies, des fourrés et ronciers, des prairies de fauche, des prairies pâturées, des friches, des vergers, des jardins et grands parcs, des zones urbanisées et jardins, des zones de cultures, des zones de ripisylve et végétation de bras morts, ainsi que des frayères à brochet.

À de rares occasions, le juge administratif a aussi remis en cause l’utilité publique de projets routiers sur le fondement d’atteintes à l’environnement, en exerçant son contrôle du bilan issu de la jurisprudence Ville Nouvelle Est de 1971 ²⁴. Le contrôle du bilan a ainsi récemment conduit la cour administrative de Marseille à annuler un projet de route départementale à proximité de Grasse dans les Alpes Maritimes, au motif que « le coût financier et les atteintes au paysage que comporte l’opération litigieuse sont excessifs eu égard à l’intérêt qu’elle présente » ²⁵. Le projet de moins de 2 km impliquait la création de deux viaducs, trois ponts routiers, de murs de de soutènement et de murs acoustiques, pour un coût de 68 millions d’euros. Mais surtout il s’insérait, selon les termes de l’autorité environnementale repris par le juge, « dans l’un des plus beaux balcons de la Côte d’Azur ». Aussi la qualité exceptionnelle des paysages traversés aurait dû conduire, d’une part, à une véritable analyse des impacts du projet puisque « cet espace sensible du point de vue du paysage rapproché mais également lointain [conduisait à] un changement profond dans la perception du site » et, d’autre part, à des mesures d’atténuation et de compensation suffisantes car, selon le juge, « les mesures visant à atténuer les effets paysagers du projet en ce qui concerne la séquence des vallons, décrites dans l’étude d’impact et qui consistent à assurer la continuité paysagère par une plantation arborée dense des terrassements avec plantation de pins et de chênes sur les talus lorsque leur configuration le permettra, ainsi que le long des emprises de la future piste cyclable, ne pourront atteindre leurs objectifs que dans la partie basse des viaducs ».

Si l’annulation d’actes administratifs autorisant des projets routiers sur le fondement d’atteintes à l’environnement demeure rare, c’est sans doute parce que le juge administratif préfère laisser à l’Administration la charge d’apprécier l’opportunité de ces projets. Il est vrai qu’aujourd’hui celle-ci est accompagnée dans ce long processus décisionnel par diverses parties prenantes à même de faire valoir lors des études et des débats les avantages et les inconvénients environnementaux des projets. Seuls les projets routiers manifestement disproportionnés sont abandonnés voire le cas échéant détruits. S’agissant des infrastructures routières dont la construction est déjà ancienne et qui sont exploitées, la prise en compte de l’environnement prend d’autres formes.

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II. LA BIODIVERSITÉ GÉRÉE TANT BIEN QUE MAL PENDANT L’EXPLOITATION DE LA ROUTE

La prise de conscience des avantages qu’il y aurait à prendre en compte la biodiversité dans l’entretien ou la gestion au quotidien des infrastructures de transport est assez récente ²⁶. S’agissant des routes, les premières expérimentations visant à évaluer la végétation de dépendances vertes autoroutières selon leur mode de gestion écologique remontent à la fin des années 1990 ²⁷. Depuis, les recherches se sont poursuivies et des guides expliquant notamment comment adapter la gestion des bords de routes pour préserver les insectes pollinisateurs ont étéédités ²⁸. À ce jour cependant, les dépendances vertes routières restent souvent entretenues sans velléité particulière de préserver la biodiversité par leurs gestionnaires (A). Elles peuvent cependant devenir des espaces écologiquement plus intéressants grâce à une gestion appropriée avec l’appui de partenaires (B).

A.- La mission d’entretien des dépendances vertes routières dévolue aux gestionnaires

La mission d’entretien du domaine public routier est dévolue à ses quatre gestionnaires : État pour les routes nationales et les autoroutes non concédées, concessionnaires pour les autoroutes concédées, départements pour les routes départementales et communes pour les routes communales. C’est pour maintenir le domaine public routier dans un état garantissant son affectation et son utilisation par les usagers que l’Administration est tenue de l’entretenir. Le code de la voirie routière apparaît toutefois assez peu loquace sur les obligations de bon entretien de la voirie. L’État doit assumer le coût de la réalisation et de l’entretien de la voirie nationale. L’usage des autoroutes est en principe gratuit, mais il peut être institué « un péage pour l’usage d’une autoroute en vue d’assurer la couverture totale ou partielle des dépenses de toute nature liées (…) à l’entretien (…) de l’infrastructure » (art. L. 122-4). L’article L. 131-2 met à la charge du département l’entretien des routes départementales. L’article L. 141-8 prévoit que « les dépenses d’entretien des voies communales font partie des dépenses obligatoires mises à la charge des communes ». Comme les routes s’entrecroisent et traversent des agglomérations, la gestion et l’entretien qui incombent à chaque gestionnaire sont fréquemment répartis au moyen d’accords assortis de plans.

Un profil juridique du domaine public routier peut être établi (cf. schéma). Au fur et à mesure que l’on s’éloigne de la chaussée pour aller vers la limite extérieure de l’emprise, la nécessité de garantir la sécurité des agents et des usagers de la route s’amenuise, tandis que la possibilité d’agir d’un point de vue écologique s’accroit. En effet, à proximité immédiate de la chaussée, la gestion de la végétation est très stricte puisque les véhicules doivent pouvoir manœuvrer voire s’arrêter (zone A) et les personnes victimes de pannes ou d’accidents doivent pouvoir se mettre en sécurité (zone B). Au-delà de cette zone de sécurité désherbée, la végétation pose moins de difficultés (zone C). La technique la plus répandue pour l’entretien de la végétation herbacée est le gyrobroyage réalisé une fois par an s’agissant de la zone lointaine. Les dépendances vertes présentent toutefois une structure très variable selon le profil des routes : elles peuvent faire à peine un mètre de large avec un simple accotement et un fossé pour les routes communales, tandis qu’elles peuvent être constituées de talus de déblai ou remblai et de fossés sur une largeur de 50 m pour les routes à 2×2 voies ou les autoroutes ²⁹. La gestion de la végétation ligneuse (arbres et arbustes) est plus stricte dans les emprises de routes à grande vitesse que dans celles des routes à deux chaussées.

D’une manière générale, les propriétés riveraines ou voisines des voies publiques, situées à proximité de croisements, virages ou points dangereux ou incommodes pour la circulation publique, peuvent être frappées de servitudes destinées à assurer une meilleure visibilité, ce qui implique notamment la suppression des plantations gênantes, en vertu des articles L. 114-1 et suivants du code de la voirie routière. Le respect d’une distance minimale entre les plantations sur les propriétés riveraines et la voirie publique, que celle-ci soit nationale, départementale ou communale, n’est pas à proprement parler exigé par un texte, mais une peine d’amende est prévue pour ceux qui auront établi ou laissé croître des arbres ou haies à moins de deux mètres de la limite du domaine public routier (C. voirie routière, art. R*116-2, 5°). L’élagage des branches d’arbre qui avancent sur l’emprise des voies est à la charge des propriétaires des fonds riverains. Si ces derniers manquent à leurs obligations, le gestionnaire de la route peut les mettre en demeure et faire procéder à un élagage d’office aux frais des propriétaires négligents. Le maire peut en effet procéder « à l’exécution forcée des travaux d’élagage destinés à mettre fin à l’avance des plantations privées sur l’emprise des voies sur lesquelles il exerce la police de la circulation (…) afin de garantir la sûreté et la commodité du passage (CGCT, art. L. 2212-2-2). En dehors des agglomérations, le président du conseil départemental exerce les mêmes compétences que le maire, en matière d’entretien des plantations privées pouvant constituer des menaces pour les voies départementales (C. voirie routière, art. L. 131-7-1).

Pour prévenir les incendies, l’État, les collectivités territoriales, ainsi que les sociétés concessionnaires d’autoroutes procèdent à leurs frais au débroussaillement et au maintien en l’état débroussaillé, sur une bande dont la largeur est fixée par l’autorité administrative compétente de l’État et qui ne peut excéder 20 m de part et d’autre de l’emprise de ces voies, dans la traversée des bois et forêts et dans les zones situées à moins de 200 m de bois et forêts (C. for., art. L. 134-10) ³⁰. Toujours dans un souci de prévention des incendies, le représentant de l’État dans le département peut aussi, au voisinage des voies ouvertes à la circulation publique, prescrire aux propriétaires de respecter des règles spéciales de gestion forestière sur des bandes latérales sans que le total des largeurs de ces bandes n’excède 100 m (C. fort., art. L. 131-8).

La mission d’entretien des dépendances vertes du domaine public routier dévolue aux gestionnaires se révèle donc avant tout destinée à assurer la sécurité. En 2004, l’ancien Service d’études techniques des routes et autoroutes (Sétra) indiquait qu’entretenir les dépendances, « c’est : assurer la sécurité des usagers ; maintenir en bon état la route et ses abords ; donner l’image d’un lieu agréable », et seulement en dernier lieu « préserver l’environnement » ³¹. En définitive, c’est essentiellement grâce à l’interdiction générale faite en 2014 aux gestionnaires « d’utiliser ou de faire utiliser certains produits phytopharmaceutiques pour l’entretien des espaces verts, des forêts ou des promenades accessibles ou ouverts au public et relevant de leur domaine public ou privé » (C. rur., art. L. 253-7 II) ³² que l’enjeu biodiversité a connu un progrès au bord des routes… Cependant, si rien n’oblige les gestionnaires de voiries routières à entreprendre des actions positives en terme de biodiversité dans leurs dépendances vertes, rien ne s’y oppose non plus. Aussi, observe-t-on que des directions interdépartementales des routes (DIR), qui gèrent les routes nationales et autoroutes non concédées, s’intéressent de plus en plus au rôle écologique de leurs dépendances vertes. La DIR Centre-Ouest développe depuis 2012 son plan d’entretien des dépendances vertes. La DIR Île-de-France a mis en place une « mission développement durable et dépendances vertes » en 2020. Dans le même ordre d’idée, certaines collectivités territoriales développent en interne des plans de gestion de leurs dépendances vertes ³³. En pratique, cela favorise le fauchage tardif qui respecte le cycle biologique des espèces végétales et de la faune qui en dépend, mais l’herbe coupée est souvent laissée à se décomposer sur place, ce qui nuit à l’émergence d’une flore diversifiée et à l’accueil des insectes ³⁴.

Déployer des compétences dans le domaine environnemental n’étant pas chose aisée pour les gestionnaires de la voirie routière dont ce n’est pas le cœur de métier, développer des partenariats avec des acteurs externes ayant des compétences et des savoir-faire avérés en écologie apparait comme une alternative intéressante.

B.- La gestion alternative de type partenariale des dépendances vertes routières

Compte tenu de leur capacité à fournir des services écosystémiques, améliorer les techniques de gestion quotidienne des dépendances vertes routières pour favoriser la diversité biologique pourrait être utile. Pour développer cette mission écologique, il est envisageable pour les gestionnaires de ces dépendances vertes routières de nouer des partenariats avec des acteurs environnementaux locaux, tels que des agriculteurs, des associations, des entreprises spécialisées… Les partenariats observés sur le terrain ont pour objectif soit la mise en valeur des produits de fauche des dépendances vertes routières, soit la mise en place d’activités d’éco pâturage sur ces dépendances ³⁵. La mise en valeur des produits de fauche peut se faire par fenaison : l’herbe est coupée (fauchage), puis séchée (fanage), puis regroupée en ligne (andainage) et mise en bottes (pressage). L’agriculteur partenaire peut récupérer les produits de fauche pour l’alimentation de son bétail ou pour le paillage (sous réserve qu’ils n’aient pas été pollués). Les produits de fauche peuvent aussi être destinés aux installations de compostage ou de méthanisation. L’éco pâturage permet quant à lui de gérer la végétation d’un site grâce au pâturage de troupeaux (ovins, caprins, bovins) d’un agriculteur local. Grâce à l’éco pâturage dans les dépendances vertes routières, l’agriculteur a accès à des terres supplémentaires pour son troupeau, tandis que le gestionnaire de la route dispose d’une alternative à l’entretien mécanisé.

D’une manière générale, la mise au point de ces partenariats à visée environnementale implique une utilisation des dépendances du domaine public routier. Or en vertu de l’article L. 2121- 1 du CGPPP, les biens du domaine public doivent être « utilisés conformément à leur affectation à l’utilité publique ». Le domaine public routier étant affecté à la circulation terrestre, toute autre utilisation n’est donc possible que si elle est compatible avec cette destination, ce qui ne semble pas faire difficulté qu’il s’agisse de mettre en valeur des produits de fauche voire de mettre en place des activités d’éco pâturage. De nombreuses dépendances du domaine public routier sont d’ailleurs soustraites à l’usage commun (libre, gratuit et égal pour tous) au profit d’usages particuliers (par ex. terrasses de café, kiosques à journaux…). S’agissant de l’hypothèse de la mise en valeur de produits de fauche grâce à l’intervention d’agriculteurs sur les dépendances vertes routières, elle implique pour les gestionnaires auxquels incombent le bon entretien du domaine public routier de coordonner les activités et les travaux, en articulant règlements de voirie et autorisations de travaux. L’hypothèse de la mise en place de l’activité d’éco pâturage entraine en revanche une véritable occupation privative du domaine public routier. Or en vertu de l’article L. 2122-1 du CGPPP, « nul ne peut, sans disposer d’un titre l’y habilitant, occuper une dépendance du domaine public d’une personne publique (…) ou l’utiliser dans des limites dépassant le droit d’usage qui appartient à tous ». Cela implique pour les gestionnaires du domaine public routier d’octroyer des titres d’occupation aux éleveurs. Ces autorisations d’occupation sont temporaires, personnelles, précaires et révocables.

Historiquement, l’attribution de tels titres d’occupation du domaine public ne nécessitait ni publicité, ni mise en concurrence ³⁶. Mais sous l’influence du droit de l’Union européenne, l’ordonnance du 19 avril 2017 relative à la propriété des personnes publiques ³⁷ est venue consacrer l’obligation pour l’autorité compétente (c’est-à-dire le gestionnaire de la voirie publique) d’organiser une procédure de sélection préalable. L’article L. 2122- 1-1 du CGPPP prévoit que lorsque le titre « permet à son titulaire d’occuper ou d’utiliser le domaine public en vue d’une exploitation économique, l’autorité compétente organise librement une procédure de sélection préalable présentant toutes les garanties d’impartialité et de transparence, et comportant des mesures de publicité permettant aux candidats potentiels de se manifester », et cela y compris lorsque la délivrance du titre intervient à la suite d’une manifestation d’intérêt spontanée (CGPPP, art. L. 2122-1-4). C’est notamment le cas lorsqu’un éleveur à la recherche de surfaces propose au gestionnaire de la voirie publique, de sa propre initiative, d’occuper le domaine pour y développer l’éco pâturage. Plusieurs dérogations à ce principe de mise en concurrence sont toutefois prévues par le CGPPP, par exemple « lorsque l’occupation ou l’utilisation autorisée est de courte durée ou que le nombre d’autorisations disponibles pour l’exercice de l’activité économique projetée n’est pas limité » (CGPPP, art. L. 2122-1-1, al. 2), ou « lorsque le titre d’occupation est conféré par un contrat de la commande publique » (CGPPP, art. L. 2122-1-2). Dans le même ordre d’idée, la mise en concurrence n’est pas nécessaire « lorsque l’organisation de la procédure (…) s’avère impossible ou non justifiée », notamment « lorsque les caractéristiques particulières de la dépendance, notamment géographiques, physiques, techniques ou fonctionnelles, ses conditions particulières d’occupation ou d’utilisation, ou les spécificités de son affectation le justifient au regard de l’exercice de l’activité économique projetée » (CGPPP, art. L. 2122-1-3). Enfin, l’utilisation ou l’occupation privative de la dépendance verte domaniale, qui est soumise à la délivrance d’une autorisation, donne aussi lieu en principe au paiement d’une redevance (CGPPP, art. L. 2125-1, al. 1). Toutefois, la gratuité peut se concevoir par exemple « lorsque l’occupation contribue directement à assurer la conservation du domaine public lui-même» (CGPPP, art. L. 2125-1, al. 2, 2°),ce qui devrait pouvoir englober son entretien par éco pâturage.

En conclusion, une amélioration sensible d’un certain nombre de fonctions écologiques dans les dépendances vertes routières apparait possible. Certes, s’agissant des bords de route, le changement de paradigme n’est pas aussi aisé que pour d’autres dépendances vertes, telles que les berges de cours d’eau ou les tranchées forestières sous les lignes électriques. Les sciences de l’ingénieur sont en effet généralement focalisées sur des routes construites avec des matériaux aussi inertes que possible ; elles perçoivent encore trop souvent les dépendances vertes routières comme des zones contraignantes à entretenir. Au contraire, les sciences de l’environnement envisagent les dépendances vertes comme des milieux vivants, des habitats, des corridors, qu’il importe de bien gérer au long cours afin de relier les milieux environnants entre eux. Parvenir à concilier sciences de l’ingénieur, sciences de l’environnement, mais aussi sciences humaines et sociales, est indispensable pour répondre au défi de préservation de la biodiversité.

* Cet article résulte du projet de recherche intitulé Partenariats de gestion durable dans les dépendances vertes des infrastructures linéaires de transport / PADDLe réalisé dans le cadre de l’appel à projet de recherche 2020 du programme Ittecop (Infrastructures de transports terrestres, écosystèmes et paysages), piloté par le ministère de la transition écologique, l’Ademe, la Fondation pour la recherche sur la biodiversité (FRB), le Club infrastructures linéaires et biodiversité (CILB) et l’Office français de la biodiversité (OFB).

1. Agence européenne de l’environnement (AEE), communiqué de presse du 19 avril 2010, L’Europe des transports devient-elle plus écologique ? Oui et non. ↩︎
2. European Commission, Directorate-General for Research and Innovation (2003), COST Action 341, Habitat fragmentation due to transportation infrastructure: the European review, Publications Office. ↩︎
3. D. François, L. Medous, C. Etrillard, Refuge écologique dans les emprises d’infrastructures linéaires de transport : estimation du potentiel de France métropolitaine : Recherche Transports Sécurité, 2022, https://doi. org/10.25578/RTS_ISSN1951-6614_2022-03 ↩︎
4. C. Michel, E. Russier-Decoster, F. Clap, S. Moncorps, Corridors d’infrastructures, corridors écologiques ? État des lieux et recommandations, UICN France et CILB, 2015. ↩︎
5. C. Etrillard, Berges de cours d’eau français : quelles marges de manœuvre juridiques pour y mener des actions écologiques ? : Dr. Voirie 2019, p. 9. V. aussi pour des réseaux plus récents C. Etrillard, Favoriser la biodiversité sous les lignes électriques : Énergie – Env. – Infrastr., 2020, étude 4 ; C. Etrillard, Favoriser la biodiversité le long des voies ferrées : Dr. Voirie 2022, p. 148. ↩︎
6. Les routes (du latin rupta qui signifie « voie frayée ») sont antérieures à l’État en ce sens qu’elles résultent ab initio des piétinements et cheminements animaliers et humains. Les voies romaines classées en viae publicae, viae vicinales et viae privatae, sont les ancêtres de la classification domaniale routière française actuelle (S. Guérard S., Voirie routière : JCl. Administratif, fasc. 410-22, 2017). ↩︎
7. CE, 5 mai 2010, n° 327239, Le Palud : Lebon, T. ; Dr. adm., comm. 111, note J.-B. Auby ; AJDA 2010, p. 984. ↩︎
8. CE, 28 juill. 1999, n° 194385, Cne Chalou-Moulineux. ↩︎
9. CAA Lyon, 18 nov. 1999, n° 96LY20384, Cne Beaune c/ Gaz de France et Cie générale des eaux. ↩︎
10. TA Caen, 16 mars 2017, n° 1501518. ↩︎
11. https://www.statistiques.developpement-durable.gouv.fr/edition- numerique/chiffres-cles-transport-2021/2-reseaux-routiers ↩︎
12. Cf. Décision 4 janv. 2023 déterminant la liste des autoroutes, routes et portions de voies qui sont transférées ou mises à disposition en application des articles 38 et 40 de la loi n° 2022-217 du 21 février 2022 relative à la différenciation, la décentralisation, la déconcentration et portant diverses mesures de simplification de l’action publique locale, NOR : TRET2236986S. ↩︎
13. D. Labarraque, Évaluer les services rendus par les dépendances vertes des infrastructures linéaires de transport : une démarche exploratoire, Vertigo, 2016. ↩︎
14. D. François, L. Medous, C. Etrillard, Refuge écologique dans les emprises d’infrastructures linéaires de transport : estimation du potentiel de France métropolitaine, préc. (les terre-pleins centraux et les échangeurs sont des parties d’emprise exclues de l’étude étant donné le risque élevé de mortalité pour la faune). ↩︎
15. L. n° 76-629, 10 juill. 1976 relative à la protection de la nature. ↩︎
16. Cons. CE, dir. 85/337/CEE, 27 juin 1985 concernant l’évaluation des incidences de certains projets publics et privés sur l’environnement : JOCE n° L175, 5 juil.1985, p. 40. ↩︎
17. Lorsque la nouvelle route ou la section de route alignée et/ou élargie a une longueur ininterrompue supérieure ou égale à 10 km. ↩︎
18. V. C. env., art. L. 122-3. ↩︎
19. L. n° 2010-788, 12 juill. 2010 portant engagement national pour l’environnement. ↩︎
20. Autorité environnementale, note n° 2019-N-06 sur les projets d’infrastructures de transport routières, adoptée lors de la séance du 23 janvier 2019. ↩︎
21. La compatibilité des projets routiers de niveau national avec d’une part, les orientations nationales pour la préservation et le remise en bon état des continuités écologiques et, d’autre part, les schémas régionaux de cohérence écologique (trame verte et bleue), est rarement analysée. ↩︎
22. Autorité environnementale, avis n° 2010-32 sur l’avant-projet de Schéma national des infrastructures de transport (SNIT), établi lors de la séance du 22 septembre 2010. ↩︎
23. TA Bordeaux, 9 avr. 2019, n° 1800744. ↩︎
24. N. Huten, Le contrôle du bilan exercé par le juge administratif sur les projets d’autoroute : Énergie – Env. – Infrastr. 2020, 4, pp. 16-21. ↩︎
25. CAA Marseille, 8 juill. 2019, n° 17MA01570, Assoc. de défense des riverains du quartier de Château Folie. ↩︎
26. C. Michel, E. Russier-Decoster, F. Clap, S. Moncorps, préc. ↩︎
27. J. Baubry, J.- N. Roulleau, F. Burel, Les dépendances vertes des autoroutes : du verdissement à l’intégration dans le fonctionnement écologique des paysages : Natures-Sciences-Sociétés, Hors-Série, 1995 – F. Meunier, C. Gauriat, C. Verheyden, P. Jouventin, Végétation des dépendances vertes autoroutières : influences d’un mode de gestion extensif et du milieu traversé, Revue d’Ecologie (La Terre et La Vie), 1998, vol. 53-2, pp. 97-121. V. pour des expérimentations plus récentes menées sur les accotements du réseau routier non concédé de l’État : Min. Écologie, Les accotements routiers au service de la biodiversité, 2015. ↩︎
28. D. François, V. Le Féon, Abeilles sauvages et dépendances routières, Ouvrages scientifiques de l’Ifsttar, 2017 – Cerema, Adapter la gestion des bords de route pour préserver les insectes pollinisateurs sauvages, 2021. ↩︎
29. Cerema, op. cit. ↩︎
30. Il peut y avoir débroussaillement et maintien en état débroussaillé de bandes latérales pouvant aller jusqu’à 100 m lorsqu’il s’agit de voies répertoriées comme assurant la prévention des incendies ou inscrites à ce titre au plan départemental ou interdépartemental de protection des forêts contre les incendies. ↩︎
31. Setra, Guide pratique Entretien des dépendances vertes, Coll. les outils, 2004. ↩︎
32. Issu de L. n° 2014-110, 6 février 2014. ↩︎
33. Cerema, La gestion différenciée des dépendances vertes. Phase 1 : état des lieux et mise en évidence de perspectives relatives à la gestion différenciée des dépendances vertes des infrastructures de transport, Coll. Expériences et pratiques, 2018. ↩︎
34. D. François, V. Le Féon, préc. ↩︎
35. C. Etrillard, D. François, P. Gastineau, M. Pech, Gestion partenariale des dépendances vertes: étude de faisabilité, rapport final du projet Gedev, Programme Ittecop, 2019. ↩︎
36. CE, sect., 3 déc. 2010, n° 338272, Ville de Paris et Assoc. Paris Jean- Bouin. ↩︎
37. Ord. n° 2017-562, 19 avr. 2017 relative à la propriété des personnes publiques. ↩︎

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