Romain Victor
Rapporteur public
Cours & Tribunaux
CE, 13 octobre 2023, n° 466114, 468983, Société Guillet-Joguet
En faisant droit à la demande d’expulsion d’un atelier-relais, manifestement insusceptible d’être qualifié de dépendance du domaine public, sans relever l’incompétence de la juridiction administrative, le juge des référés du tribunal administratif commet une erreur de droit.
CONCLUSIONS
I. ÉTAT DES LIEUX
La SARL Guillet-Joguet est une entreprise de métallerie et d’achat, vente, location et réparation de matériels et machines agricoles. Par contrat du 26 juillet 2000, la commune de Saint-Florent des Bois, en Vendée, à laquelle s’est substituée, depuis le 28 décembre 2015, la commune nouvelle de Rives de l’Yon, lui a donné à crédit-bail, en vue qu’elle y exerce son activité, un terrain d’un peu plus d’un hectare, situé dans la zone artisanale de l’Oisel- lerie à Saint-Florent-des-Bois, sur lequel la commune avait fait construire un ensemble immobilier comprenant une salle d’exposition, un atelier mécanique, un atelier de métallerie, une zone de stockage, un magasin, des vestiaires et des sanitaires, dont la construction avait été achevée quelques mois auparavant, en mai 2000.
Ce contrat de crédit-bail immobilier a été conclu pour une durée de 15 ans à compter du 1er juillet 2000, soit jusqu’au 30 juin 2015, moyennant un loyer trimestriel de 38 883,44 F, porté à 48 258,44 F entre 2003 et 2010.
Dans un sous-titre intitulé « Qualification du contrat », il est indiqué que l’intervention de la commune dans le cadre de l’opération s’inscrit dans le cadre des actions de développement économique qu’elle mène sur son territoire, notamment en faveur de l’emploi, « conformément aux dispositions de l’article 5 de la loi du 2 mars 1982 relative aux droits et libertés des communes » et qu’afin d’assurer « une telle mission de service public », le contrat est expressément qualifié de contrat administratif, compétence étant donnée au tribunal administratif de Nantes pour régler d’éventuels litiges.
Le contrat comportait par ailleurs une promesse unilatérale de vente, pour le prix d’1 F, consentie par la commune à la SARL Guillet-Joguet et susceptible d’être levée par cette dernière au plus tard le 30 juin 2015.
Un avenant conclu en août 2006 a reporté le terme du crédit-bail du 30 juin 2015 au 30 juin 2016.
Le montant du loyer trimestriel a par ailleurs été fixé à 7 546,98 € à compter de septembre 2014.
La SARL Guillet-Joguet semble avoir accumulé des impayés et, par courrier du 13 juin 2016, la commune de Rives de l’Yon l’a mise en demeure de régulariser sa situation en lui versant l’arriéré de loyers de 204 736,43 € sous huit jours. Puis, par courrier du 24 juin 2016, la commune lui a notifié la résiliation de plein droit du bail avec obligation de quitter les lieux.
Différents pourparlers se sont engagés entre les parties autour de l’idée d’un achat des lieux par la SARL Guillet-Joguet pour un prix devant tenir lieu de solde de tout compte. Toutefois ces pourparlers n’ont pas abouti et par une délibération du 30 septembre 2021, le conseil municipal de Rives de l’Yon a prononcé le classement dans le domaine public communal de l’atelier occupé par la société.
Par une requête du 16 juin 2022, la commune a saisi le juge des référés du tribunal administratif de Nantes d’une demande, présentée sur le fondement de l’article L. 521-3 du code de justice administrative, tendant à ce qu’il soit enjoint à la SARL Guillet-Joguet de libérer les locaux qu’elle occupe dans la ZA de l’Oisellerie.
Par une ordonnance du 11 juillet 2022, le juge des référés du tribunal administratif a accueilli la demande d’expulsion. Il a relevé que la société n’avait pas contesté la résiliation du contrat devant le juge du contrat, ni demandé la reprise des relations contractuelles, de sorte qu’elle était occupante sans droit ni titre depuis le 27 août 2016 et que l’expulsion ne se heurtait à aucune contestation sérieuse. Sur l’urgence et l’utilité, le juge des référés du tribunal administratif a relevé l’importance du passif de loyers et l’offre de reprise de l’atelier formulée par une société en juin 2022.
C’est contre l’article 1er de cette ordonnance que la SARL Guillet- Joguet se pourvoit en cassation sous le n° 466114.
Par ailleurs, la société a demandé au juge des référés du tribunal administratif, par une requête du 12 octobre 2022, qu’il mette fin à l’injonction qu’il avait prononcée, en application de l’article L. 521-4 du code de justice administrative. Par une ordonnance du 3 novembre 2022, le juge a rejeté la requête en révision et, tout au contraire, faisant droit aux conclusions reconventionnelles présentées par la commune, a dit que son injonction d’avoir à quitter les lieux serait assortie d’une astreinte de 50 € par jour de retard.
Il a estimé que la société n’établissait pas qu’elle serait devenue propriétaire des lieux en ayant fait application de la faculté d’achat anticipé prévue par le contrat de crédit-bail. Il a en outre constaté que la société ne contestait pas que la décision de résiliation fut devenue définitive.
C’est contre les articles 1er et 2 de cette ordonnance que la SARL Guillet-Joguet se pourvoit en cassation sous le n° 468983.
Nous signalons que la requérante est représentée devant vous par la société de mandataires judiciaires MJuris pour avoir été placée en redressement judiciaire, par jugement du tribunal de commerce de La Roche sur Yon du 20 juillet 2022, et qu’il ressort des dispositions d’une troisième ordonnance de référé que la société aurait quitté les lieux au printemps 2023.
II. DE L’EXPULSION… ET DE LA COMPÉTENCE DU JUGE DES RÉFÉRÉS DU TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Nous commençons par le pourvoi contre l’ordonnance prononçant l’expulsion.
Nous pensons que vous devrez annuler cette ordonnance sur le moyen, que vous avez relevé d’office et que la société requérante a repris à son compte, tiré de ce que le juge administratif n’était pas compétent pour connaître de la demande d’expulsion. Vous le savez, il est seulement exigé du juge des référés mesures utiles qu’il vérifie, s’agissant d’une question de compétence juridictionnelle, que la demande qui lui est soumise n’est pas manifestement insusceptible de se rattacher à un litige dont le juge administratif serait compétent pour connaître 1.
Vous avez ainsi jugé, récemment, qu’une demande tendant à ce que des véhicules illégalement stationnés sur une dépendance du domaine public routier soient enlevés et mis en fourrière, qui vise à la mise en œuvre de pouvoirs de police judiciaire, est manifestement insusceptible de se rattacher à un litige relevant de la compétence de la juridiction administrative, ce qui vous a conduit à retenir que le juge des référés mesures utiles n’était pas compétent pour enjoindre au préfet, exerçant le pouvoir de substitution qu’il tient du CGCT en cas de carence des autorités municipales, de faire procéder au retrait des véhicules stationnant de manière irrégulière sur le domaine public routier communal 2.
Les censures d’ordonnances de juge des référés pour un pareil motif, eu égard à l’office du juge des référés, doivent de toute évidence rester rares mais il n’y a pas lieu de s’interdire une annulation pour ce motif.
En l’espèce, il est certain que le contrat de crédit-bail immobilier conclu entre la commune et la société Guillet-Joguet en 2000 comportait une clause le qualifiant de contrat de droit public, ainsi qu’une autre clause attribuant compétence, en cas de différend, au tribunal administratif de Nantes. La commune avait fait valoir, à l’appui de sa demande en référé, que le contrat de crédit-bail comportait des clauses exorbitantes justifiant qu’il soit regardé comme un contrat administratif et que les locaux occupés par la société Guillet-Joguet appartenaient à son domaine public.
Au point 1 de son ordonnance, le juge des référés du tribunal administratif a recadré la discussion. Il a rappelé qu’il tenait des dispositions de l’article L. 521-3 du code de justice administrative le pouvoir, en cas d’urgence et d’utilité, d’ordonner l’expulsion « d’occupants sans titre du domaine public ». Il est manifeste qu’il s’est ainsi fondé sur ce que les locaux occupés par la société requérante constituaient une dépendance du domaine public de la commune de Rives de l’Yon. Il n’a pris en considération les effets du contrat de crédit-bail immobilier qu’au titre d’une éventuelle contestation sérieuse de la mesure d’expulsion par la société occupante, dans le cadre tracé par la décision de section Sarl Icomatex 3.
« Plusieurs voyants orange clignotants auraient dû s’allumer en ce qui concerne le statut domanial de cet atelier-relais »
Nous croyons toutefois que plusieurs voyants orange clignotants auraient dû s’allumer en ce qui concerne le statut domanial de cet atelier-relais situé dans une zone artisanale et utilisé par une entreprise privée pour les besoins de son activité commerciale.
1°) Le contrat de crédit-bail conclu entre la société et la commune de Saint-Florent-des-Bois stipulait une option d’achat au profit du preneur au terme du bail, sans nullement subordonner l’exercice de cette faculté d’acquérir les locaux loués à l’adoption par la commune d’un acte de déclassement. Les dépendances du domaine public étant inaliénables, l’existence de cette clause jetait un doute sérieux sur l’appartenance des lieux loués au domaine public communal.
2°) Le contrat de crédit-bail, qui mettait à la charge du preneur un « loyer » en contrepartie du « bail » et non une « redevance » d’occupation du domaine public, ne faisait aucune référence à l’appartenance des locaux au domaine public communal. Aucun élément n’était de nature à établir que l’atelier-relais aurait été affecté à un service public dont la commune aurait eu la charge, ni qu’il aurait été spécialement aménagé à cette fin.
3°) Il y avait une forme de contradiction interne, dans la demande en justice de la commune, à justifier l’urgence et l’utilité de la mesure d’expulsion du domaine public par sa volonté de vendre à un acquéreur qui s’était manifesté à cette fin, lequel lui avait remis une lettre d’intention qui a été versée aux débats. Ce projet était en effet de nature à oblitérer l’appartenance au domaine public de l’atelier-relais.
4°) Si vous avez jugé qu’en ayant fait l’acquisition d’un immeuble sur lequel elle a ensuite fait réaliser des travaux en vue de l’aménager et de l’exploiter en gîte rural, une commune doit être regardée comme ayant affecté cet immeuble au service public de développement économique et touristique 4, il n’en va pas ainsi nécessairement de toutes les interventions économiques d’une commune.
Dans une affaire de référé mesures-utiles, vous avez jugé, par une décision Commune de Mantes-la-Jolie 5, au recueil, que si la construction d’ateliers-relais par une commune a pour objet de favoriser son développement économique en complétant ses facultés d’accueil des entreprises et relève donc d’une mission de service public, cette circonstance ne suffit en revanche pas à faire regarder ces ateliers, qui ont vocation à être loués ou cédés à leurs occupants, comme étant affectés, une fois construits, à un service public et, sous réserve qu’ils aient fait l’objet d’un aménagement spécial, à les incorporer de ce seul fait dans le domaine public de la commune.
Il nous semble que nous sommes exactement dans cette configuration.
Si, pour qualifier le contrat de contrat administratif, les parties au contrat de crédit-bail avaient mentionné que la commune agissait dans le cadre des actions de développement économique qu’elle mène sur son territoire, notamment en faveur de l’emploi, « conformément aux dispositions de l’article 5 de la loi du 2 mars 1982 relative aux droits et libertés des communes », cet article, dont les dispositions ont été abrogées et transférées dans la partie législative du CGPPP 6 en 1996 7, autorisant les communes à se livrer à certaines interventions économiques prenant notamment la forme de subventions, il n’en résultait pas que l’atelier- relais aurait été affecté à un service public dont la commune aurait eu la charge ou à l’exécution duquel la société Guillet- Joguet aurait participé.
5°) La commune avait produit, à l’appui de sa demande en référé, une délibération du conseil municipal de Rives de l’Yon du 30 septembre 2021 décidant le classement dans le domaine public communal de l’atelier relais.
Or pareille décision, adoptée plus de vingt ans après la construction de l’atelier-relais, ne pouvait susciter qu’une certaine perplexité.
L’entrée dans le domaine public ne dépendant pas (si l’on met de côté le domaine public routier et le domaine public fluvial, qui ne sont pas en cause ici) d’une décision de classement, cette délibération pouvait être, au mieux (c’est-à-dire à supposer qu’elle ne soit pas entachée de détournement de pouvoir), recognitive. Le premier alinéa de l‘article L. 2111-3 du CGPPP énonce en effet sur ce point : « S’il n’en est disposé autrement par la loi, tout acte de classement ou d’incorporation d’un bien dans le domaine public n’a d’autre effet que de constater l’appartenance de ce bien au domaine public ». Et avant l’entrée en vigueur du CGPPP, c’était déjà le sens de votre jurisprudence 8.
Il est vrai qu’une décision des 8e et 3e chambres réunies, dont se prévaut la commune de Rives de l’Yon dans ses écritures en défense devant vous, pourrait semer le doute.
Cette décision Commune de Saint-Denis de la Réunion c/ Sté Lucofer 9, inédite au recueil, aux conclusions non publiées de Laurent Olléon, a jugé, à propos d’un atelier-relais, comme en l’espèce, « que lorsqu’un bien appartenant à une personne publique a été incorporé dans son domaine public par une décision de classement, il ne cesse d’appartenir à ce domaine sauf décision expresse de déclassement ».
La décision ajoute « qu’il résulte des pièces du dossier, et qu’il n’est pas contesté par la commune, que les ateliers occupés par la société Lucofer ont fait l’objet d’une décision de classement dans le domaine public communal par délibération du conseil municipal ; que, par suite, sont sans incidence sur cette appartenance au domaine public les critères issus de la jurisprudence du Conseil d’État et tirés notamment de ce que ces ateliers auraient vocation à être loués ou cédés à leurs occupants ou que les baux consentis en vue de leur occupation revêtiraient le caractère de contrats de droit privé ».
La décision apparaît isolée. Aucun rapporteur public ne l’a mentionnée dans ses conclusions depuis lors.
Le professeur Philippe Yolka a observé que cette décision, qu’il a qualifiée d’« hétérodoxe », « se heurt[ait] » aux dispositions du CGPPP qui consacrent le caractère purement recognitif des décisions de classement 10. En revanche, le professeur Norbert Foulquier a, quant à lui, estimé que faire produire des effets à une décision de classement était source de sécurité juridique 11.
« Il ne faut pas être grand clerc pour comprendre que cet acte a été adopté dans le contexte du différend opposant la commune à son locataire »
Dans notre cas de figure, la délibération de classement, prise vingt ans après la construction de l’atelier-relais, n’indique pas qu’elle aurait un caractère recognitif.
Il ne faut pas être grand clerc pour comprendre que cet acte a été adopté dans le contexte du différend opposant la commune à son locataire, la société Guillet-Joguet, la commune ayant pris, moins de deux ans plus tard, ainsi qu’elle vous l’indique elle- même dans ses écritures, une décision de déclassement par une délibération du 8 février 2023, de sorte que l’atelier-relais n’aura été classé que seize mois…
L’existence de la délibération ne dispensait donc pas le juge des référés du tribunal administratif de vérifier que le bien, qui n’était pas affecté à l’usage direct du public, était affecté par la commune à un service public et avait fait l’objet, s’agissant d’un local construit et donné à bail avant l’entrée en vigueur du CGPPP, d’aménagements spéciaux.
Enfin, pour faire reste de droit, si, comme le rappelle la commune, il était soutenu devant le juge des référés que le contrat de crédit-bail immobilier comportait des clauses exorbitantes du droit commun et devait être regardé comme un contrat administratif, dont le contentieux relève du juge administratif, nous observons que le juge n’était pas saisi d’un litige contractuel (par exemple d’une demande en référé tendant à la reprise des relations contractuelles dans le cadre de la jurisprudence Commune de Béziers), mais d’une demande d’expulsion.
Il est constant, en outre, que le contrat avait fait l’objet d’une mesure de résiliation par la commune qui n’avait pas été contestée devant le juge du contrat.
Il s’agissait donc, seulement, d’une demande d’évacuation d’une propriété communale, ayant en l’espèce le caractère d’un bien relevant du domaine privé de la commune, dont le contentieux ne relève pas du juge administratif. En ne relevant pas d’office son incompétence résultant de ce que la demande en référé d’expulsion était manifestement insusceptible de se rattacher à un litige relevant de la juridiction administrative, le juge des référés du tribunal administratif a par suite entaché son ordonnance d’erreur de droit.
Si vous nous suivez, vous annulerez la première ordonnance attaquée pour ce motif et vous pourrez annuler la seconde ordonnance attaquée, par voie de conséquence plutôt que pour le même motif.
Aucune question ne restant à juger, il n’y a pas lieu, après cassation, de régler l’affaire au titre de la procédure de référé engagée par la commune en application de l’article L. 821-2 du code de justice administrative.
Nous indiquons enfin ne pas identifier de risque de conflit négatif qu’il conviendrait de prévenir en saisissant le Tribunal des conflits en application du second alinéa de l’article 32 du décret du 27 février 2015. Le juge de l’exécution du tribunal judiciaire de la Roche-sur-Yon, par un jugement du 28 novembre 2022, confirmé par un arrêt de la cour d’appel de Poitiers du 4 juin 2023 dont la commune a produit la copie, s’est reconnu compétent pour statuer sur une demande de nullité du commandement de quitter les lieux et sur une demande d’octroi d’un sursis judiciaire à l’expulsion ordonnée par le juge administratif.
Par ces motifs, nous concluons à l’annulation des deux ordonnances attaquées, au rejet des conclusions présentées par la commune de Rives de l’Yon au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative et à ce que la commune, qui succombe, verse une somme globale de 3 000 € à la SARL Guillet-Joguet au titre de ces mêmes dispositions.
1 CE, 16 févr. 1996, n° 165537, Sarl Bretagne Desosse : Lebon, p. 44 ; 22 oct. 2010, n° 335051 : Lebon, p. 420.
2 CE, 11 mai 2021, n° 447948, Min. de l’intérieur c/ Syndicat des copropriétaires du parking TIR de Saint-Louis : Lebon, T.
3 CE, sect., 16 mai 2003, n° 249880 : Lebon, p. 228.
4 CE, 25 janv. 2006, n° 284878, Cne de la Souche : Lebon, T. pp. 743-756- 862-1021.
5 CE, 11 juin 2004, n° 261260 : Lebon, p. 249.
6 CGPPP, art. L. 2251-1 à L. 2251-4.
7 L. n° 96-142, 21 févr. 1996.
8 CE, 15 juin 1932, n° 87470 et 88124, Dame veuve Lafitte et Sieur Vignes : Lebon, p. 587 ; sect., 21 déc. 1956, SNCF : Lebon, p. 492 ; sect., 20 juin 1958, Dame Prache : Lebon, p. 366.
9 CE, 26 mars 2008, n° 298033.
10 JCP A 2009, 2035, Sur la nature juridique du classement dans le domaine public artificiel.
11 RDI 2008 p. 443, L’utilité enfin reconnue de l’acte de classement ou les vertus de la sécurité juridique.