Les figures de l’occupation irrégulière du domaine public ont évolué dans la période contemporaine, comme en témoignent les phénomènes de détournement d’usage du mobilier urbain. Le législateur cherche à limiter le contentieux en développant les procédures et la répression administratives. Au contentieux administratif de l’expulsion s’ajoute de plus en plus une dimension indemnitaire.

Chroniques & Opinions

L’occupation sans titre du domaine public est un sujet labouré en doctrine, classiquement traité sous l’angle du contentieux de l’expulsion et sous le double rapport de la répartition des compétences entre ordres juridictionnels, d’une part, entre juges administratifs du fond et du référé conservatoire, d’autre part ¹. Ces questions demeurent bien entendu importantes et l’actualité jurisprudentielle continue d’apporter son lot de précisions ². Mais c’est sans doute ailleurs que les lignes bougent et l’on voudrait faire dans celles qui suivent un point sur des mutations touchant tant les modalités de l’occupation irrégulière des espaces publics (I) que son traitement administratif (II) et juridictionnel (III).

I. Une première évolution tient à la diversification des formes de l’occupation sans titre, avec des développements que l’on aurait eu du mal à imaginer il y a quelques décennies. Aux agents publics demeurant (sans fonction) dans leur logement (de fonction), aux commerçants tardant trop à acquitter leur redevance ou se maintenant dans les lieux après l’expiration de leur titre, sont en effet venus s’ajouter de nouveaux usages « déviants ». Certains, comme l’établissement illégal de campements de migrants, ont déjà nourri contentieux. D’autres, dans des registres plus légers, n’ont pour l’heure pas suscité de litiges juridictionnels et concernent spécifiquement le mobilier urbain.

Une illustration correspond à l’installation de « cadenas d’amour » sur ce mobilier urbain, qui s’est développée sur fond de romans et de séries télévisées à l’eau de rose depuis les années 2010 dans un certain nombre de sites touristiques emblématiques. Ce phénomène impose aux municipalités des opérations assez lourdes (à Paris, démontage des grilles du pont des Arts en 2015 ; suppression, décidée en 2023, à Montmartre) voire la modification des installations (remplacement récent des grilles du pont Neuf par des rambardes en verre sécurisé). Un autre exemple renvoie à l’utilisation du mobilier urbain par les propriétaires de meublés pour y accrocher des boîtes à clefs, pratique qui s’est également développée dans les villes touristiques en rapport avec les plateformes de location comme Airbnb. Les arrêtés municipaux d’interdiction se sont multipliés depuis 2022, les équipements en cause étant cisaillés et mis fourrière.

II. Une deuxième évolution tient à la volonté législative de « déjuridictionnaliser » dans la dernière décennie une partie du contentieux de l’occupation sans titre du domaine public, dont le volume était à juste titre considéré comme pathologique. On l’avait déjà vu avec la création d’une procédure administrative d’expulsion des « gens du voyage » en cas de squat de terrains notamment publics (souvent, du domaine public routier) ³. Dans un ordre d’idées voisin, certaines occupations illicites du domaine public peuvent maintenant donner lieu à une amende en cas de violation d’arrêtés municipaux ad hoc, dans les conditions définies par la loi n° 2019-1461 du 27 décembre 2019 relative à l’engagement dans la vie locale et à la proximité de l’action publique (art. 53 : CGCT, art. L. 2212-2-1) ⁴. Cette avancée du traitement administratif de l’occupation sans titre repose sur le pari selon lequel, même si les décisions d’expulsion ou les sanctions peuvent être contestées devant le juge administratif (dont la saisine parallèle n’est d’ailleurs pas exclue ⁵), le nombre de recours restera contenu. Sur le terrain statistique, c’est sans doute efficace, même si ce n’est pas forcément la panacée, comme le montre l’exemple de la dépénalisation du stationnement payant opérée par la loi Maptam (L. n° 2014-58, 27 janv. 2014, art. 63) et ses règlements d’application ⁶.

La « déjuridictionnalisation » peut aussi être de l’ordre du fait, lorsque l’autorité administrative se dispense de saisir la justice pour faire évacuer des occupants sans titre du domaine public, dans des conditions parfois discutables au regard des conditions prétoriennes posées pour le recours à l’exécution forcée ⁷. L’occupation des locaux d’un certain nombre d’universités au printemps 2023 pour protester contre la réforme des retraites l’a bien montré, la force publique ayant été déployée afin de déloger les contestataires dans maints établissements sans autre forme de procès. Début 2024, le gouvernement a fait preuve d’une plus grande prévenance à l’égard des agriculteurs bloquant de nombreux axes du domaine public routier. « Le roi, juste et prudent, ne veut que ce qu’il peut » (Corneille, Nicomède, I. II).

III. Un phénomène remarquable depuis les années 2010 tient enfin au développement d’un contentieux financier portant sur les redevances dues à raison de l’occupation sans titre du domaine public, qui s’est ajouté au traditionnel contentieux de l’expulsion. Car le curseur s’est décalé insensiblement vers la dimension indemnitaire. Rompant avec une jurisprudence parfois hésitante, le Conseil d’État devait préciser les bases de calcul de l’indemnité due par l’occupant en situation irrégulière ⁸. À partir de là s’est développée une jurisprudence considérable devant les juridictions du fond, la plupart des évolutions ayant été synthétisées plus récemment par le Conseil d’État ⁹. Ce contentieux, désormais important, appelle deux remarques.

En premier lieu, son volume trahit un caractère dysfonctionnel, lié à ce qu’il repose sur un socle bancal : sauf rares cas de majoration prévus par les textes ¹⁰, l’occupant illégal risque tout au plus, compte tenu des principes issus de l’arrêt Commune de Moulins, d’avoir à payer… ce qu’il devrait normalement (s’il disposait d’un titre en bonne et due forme). On mesure l’effet dissuasif de cette jurisprudence, d’autant que le juge administratif veille scrupuleusement à ce que le calcul de l’indemnité ne recouvre pas une sanction ¹¹. Il y a là matière à réflexion ; car cette ligne prétorienne est fondamentalement mal tracée.

En second lieu, il convient d’insister sur l’originalité de la situation. On parle ici d’un contentieux de la responsabilité, l’occupant irrégulier du domaine public commettant une faute et devant réparer un dommage par le versement d’une indemnité ¹². Ainsi une attribution législative de compétence (CGPPP, art. L. 2331- 1) aboutit à ce que le juge administratif connaisse de la responsabilité de personnes privées à l’égard de gestionnaires domaniaux qui sont en général des personnes publiques.

1. V. Domaine public – Protection contre les occupants sans titre : JCl. Propriétés publiques, fasc. 68, avec toutes références utiles. ↩︎
2. Par ex., sur les limites de l’office du juge des référés, CE, 14 avr. 2023, n° 466993, Sté Cuisine éco-logique et diététique caribéenne : Lebon T. ; AJCT 2023, p. 525, obs. Didriche ; Contrats-Marchés publ. 2023, comm. 218, note Hoepffner ; Dr. Voirie 2023, p. 81, concl. Victor ; JCP A 2023, act. 307, obs. Erstein. ↩︎
3. L. n° 2007-297, 5 mars 2007, art. 27, et L. n° 2018-957, 7 nov. 2018, art. 3 et s. ; L. n° 2000-614, 5 juill. 2000, art. 9. V. par ex., S. Dyens, Évacuation forcée des camps illégaux : schéma de la procédure administrative : AJCT 2010, p. 158 – I. Muller-Quoy, L’accueil des gens du voyage et la lutte contre les installations illicites. À propos de la loi n° 2018-957 du 7 novembre 2018 : JCP A 2019, 2054. ↩︎
4. JCP A 2020, 2008, comm. Magnaval ; JCP N 2020, act. 152, comm. Pauliat. – V. aussi, Extension du domaine de la répression administrative : Dr. Voirie 2020, p. 57. ↩︎
5. V., pour solliciter l’expulsion des gens du voyage, CE, 16 juill. 2020, n° 437113, Dpt de l’Essonne : Lebon, T. ; Contrats-Marchés publ. 2020, comm. 302, obs. Zimmer ; Dr. adm. 2020, comm. 49, note Éveillard. ↩︎
6. Pour des retours d’expérience critiques, Th. Carcenac, Cl. Nougein, Le recouvrement des amendes de circulation et des forfaits de post-stationnement : un système grippé ?, rapp. Sénat n° 651, juill. 2019 – Gart/Cerema, Réforme du stationnement payant sur voirie : premiers enseignements, juill. 2019 (Ndlr : v. Réforme du stationnement payant sur voirie : tout cela pour ça ? : Dr. Voirie 2019, p. 192) – Défenseur des droits, La défaillance du forfait de post- stationnement : rétablir les droits des usagers, janv. 2020. ↩︎
7. JCl. Propriétés publiques, fasc. préc., n° 39 et s. ↩︎
8. CE, 16 mai 2011, n° 317675, Cne de Moulins : Lebon, p. 242 ; AJDA 2011, p. 1848, note Ach ; BJCL 2011, p. 531, concl. Legras, note Janicot ; BJCP 2011, p. 314, obs. Terneyre ; Dr. adm. 2011, comm. 68, note Melleray ; JCP A 2011, 2224 ; JCP G 2011, 2592, chron. Éveillard. ↩︎
9. V., pour une formulation régulièrement reprise depuis lors, CE, 1er juill. 2019, n° 421403, Ville de Paris : Dr. Voirie 2019, p. 158, concl. Victor ; Contrats-Marchés publ. 2019, comm. 323, note Soler-Couteaux. ↩︎
10. CGPPP, art. L. 2125-8 et C. transp., art. L. 4316-12 (majoration de 100 % sur le domaine public fluvial) ; CGPPP, art. R. 2124-74 (majoration de 50 %, puis de 100 % après six mois, pour les impayés de loyer des concessions de logement). Le Conseil constitutionnel a censuré une disposition de la loi de finances pour 2019 (art. 29) qui prévoyait la possibilité pour les gestionnaires du domaine public portuaire d’instaurer une majoration de redevance en cas d’occupation irrégulière (Cons. const., 28 déc. 2018, n° 2018-777 DC : Dr. Voirie 2019, p. 73). ↩︎
11. Par ex., CAA Nancy, 13 juin 2019, n° 17NC03055, ANGVC et a. – CAA Paris, 29 juill. 2016, n° 15PA01831, A. c/ Ville de Paris – TA Paris, 24 janv. 2022, n° 2103255/4-2, ANGVC. ↩︎
12. V., pour l’arrêt de principe, CE, sect., 25 mars 1960, n° 44533, SNCF : Lebon, p. 222, concl. Heumann. ↩︎

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