Mutations domaniales - Juillet 1965 • Droit de la Voirie

I. – La doctrine a pendant très longtemps considéré que les dépendances du domaine public n’étaient pas des objets de propriété pour les administrateurs publiques ; au dire des meilleurs auteurs de XIXe siècle, celles-ci n’auraient eu tout au plus qu’une sorte de droit de « superintendance ». Cette conception n’a pas prévalu et il faut à la vérité de reconnaître que la jurisprudence, aux prises avec les faits, lui infligea des démentis successifs en s’inspirant dans nombre de décisions de l’idée secrète que le domaine public peut être l’objet d’une propriété administrative.

Quoiqu’il en soit de ces divergences et des diverses étapes de l’évolution constatée, il est désormais acquis que les dépendances du domaine public sont des biens comme les autres dont la collectivité propriétaire doit s’efforcer de retirer le maximum d’utilité économique et qui doivent être considérés comme grevés d’une « servitude d’intérêt général » ou comme constituant, du fait de leur affectation, une propriété « administrative ». La question ne s’en pose pas moins de savoir si une collectivité publique peut en contraindre une autre à procéder à une mutation à son profit.
Peut-elle, en d’autres termes, exproprier une voie publique ou en changer l’affectation contre le gré de la collectivité propriétaire ? Peut elle, à l’inverse, verser d’autorité dans le domaine public de celle-ci une voie dont elle souhaite se débarrasser ?

II. – La réponse est incontestablement affirmative si la décision est prise par le législateur ; l’exemple le plus caractéristique peut en être fourni par la loi du 16 avril 1930 qui a prononcé le classement dans le réseau national de 40 000 kms de voies départementales et communales. Il est vrai qu’en l’espèce les départements et les communes ne pouvaient que se montrer favorables à une décision qui visait à un allègrement de leurs charges de voirie.

À défaut d’un texte de loi et en se plaçant sur un plan strictement théorique, la réponse peut varier suivant que l’on admet l’unité ou la diversité du domaine public :

– dans le premier cas la collectivité supérieure, c’est-à-dire l’État est habilité à disposer de tous les éléments du domaine public ; mais c’est là consacrer au profit de l’État un dangereux « droit éminent », pouvant aboutir à de véritables spoliations ;

– dans le second cas, les collectivités publiques sont, chacune pour ce qui la concerne, propriétaires de leur domaine public ; il existe un domaine public national, un domaine public départemental, un domaine public communal et toute décision unilatérale de transfert de l’un à l’autre doit être condamnée. L’utilisation n’est certes pas inconcevable de la procédure de l’expropriation pour cause d’utilité publique, mais cette possibilité, autrefois admise par la jurisprudence (C.E. 15 mai 1858 – Département de la Gironde. Leb. p. 372 ; Cass. 8 mai 1863 D. 1865 I. 273) a été abandonné dès la fin du siècle dernier (C.E. 21 novembre 1884. Fabrique de St Nicolas des Champs. Leb. p.804 ; Cass. 20 novembre 1897, compagnie d’Orléans. Sir. 98. 1. 94) L’impossibilité d’exproprier le domaine public procède à la fois de l’interprétation des textes sur l’expropriation et du principe de l’inaliénabilité du domaine public.

III. – La théorie jurisprudentielle dite les « mutations domaniales » a permis de tourner la difficulté résultant de cette position tranchée en expliquant qu’il peut y avoir passage d’un bien du domaine public d’une collectivité à celui d’une autre sans qu’il y ait nécessairement transfert de propriété entre les deux collectivités. C’est ainsi que les rues qui faisaient partie de la « voirie urbaine » avant leur classement dans la voirie nationale ou départementale peuvent, en dépit de cette décision, rester propriété communale, de sorte que, lors du déclassement de la voie non assorti d’un reclassement, le terrain retourne au domaine privé de la commune qui peut l’utiliser à son gré ou le vendre à son profit. C’est du moins ce qui résulte de deux avis du Conseil d’État des 22 juillet 1858 et 22 novembre 1860 dont une circulaire du Ministre des Travaux Publics n°52 du 4 juin 1934 rappelle la doctrine en ces termes : « lorsqu’une route nationale a été formée à l’origine par l’incorporation gratuit d’une voie départementale ou communale, le sol, en cas de déclassement total ou partiel, même par voie d’alignement, doit être restitué gratuitement au département ou à la commune pour faire partie de son domaine privé ».

Une mutation domaniale s’analyse en définitive en un simple changement d’affectation. Le sol sur lequel est établi le domaine public de l’État, des départements et des communes est grevé d’une affectation spéciale dans l’intérêt du public et la puissance publique demeure libre d’organiser cette affectation, ainsi que la gestion de ce domaine au mieux des intérêts de la collectivité.

« C’est ce qui explique qu’une route nationale puisse emprunter sur une partie de son parcours le tracé d’une route départementale ou d’un chemin vicinal sans qu’il y ait lieu à expropriation. Si la route est déclassée, la commune retrouve la libre disposition du sol de son ancien chemin vicinal, dont elle n’aura pas cessé d’être propriétaire » (C.E. 13 janvier 1933 – D.P. 1934 _ 3.14. Concl. du Com. du Gouvernement Michel).

IV. – Dans un premier temps, la jurisprudence s’est montrée favorable aux collectivités locales en refusant de reconnaître à l’État de pouvoir. La décision du Tribunal des conflits du 28 janvier 1899 (Leb. p. 71) est à cet égard caractéristique : en vue de s’opposer à l’exécution de travaux entrepris sur la place de Francheville pour le compte du département de la Dordogne, le maire de Périgueux s’était adressé à l’autorité judiciaire pour faire décider que la ville de Périgueux était seule propriétaire du sol de la place et que les travaux commencés sans autorisation de la municipalité avaient pour effet de porter atteinte au droit de propriété dont elle n’avait jamais été dépossédée par un acte régulier ou par jugement d’expropriation. Le Préfet de la Dordogne opposa à cette demande un déclinatoire de compétence, fondé sur ce que les travaux avaient été entrepris en vertu d’un décret du 25 mai 1897 qui avait déclaré d’utilité publique l’établissement d’une ligne de tramways entre Périgueux et Vergt et constituaient des travaux publics régulièrement autorisés. Le Tribunal ds conflits, donnant droit au maire de Périgueux, annula l’arrêté de conflit, motif pris de ce que « aucun des actes administratifs intervenus ne pouvaient être considérés comme ayant eu pour effet d’incorporer des terrains de la place de Francheville au domaine public de l’État ».

Pareille attitude aboutit incontestablement à une impasse car, faute d’obtenir le déclassement ou la désaffectation du bien, l’État se trouve dans l’impossibilité de réaliser les travaux projetés dans un but d’intérêt général. De là le revirement marqué par les arrêts des 16 juillet 1909 (ville de Paris c. chemin de fer d’Orléans. Sirey 1909 – III – 97) et 13 mars 1925 (ville de Paris c. chemin de fr d’Orléans. Sirey 1925 – III – 69) qui ne reconnaissaient d’ailleurs qu’à l’État le droit de modifier à son profit, par voie de décision unilatérale, l’affectation d’un bien faisant partie du domaine public d’une autre collectivité. Dans la dernière affaire citée le Commissaire du Gouvernement Rivet s’exprimait en ces termes :

« Étant admis que si l’État, les départements, les communes, ont bien la propriété du sol qui constitue leur domaine public, l’autorité supérieure, juge des intérêts de la collectivité, est libre de changer l’affectation spéciale, la servitude d’utilité générale dont cette propriété se trouve grevée ; une parcelle du domaine public communal, par exemple, pourra être affectée au domaine de l’État sans déclassement et sans expropriation préalables. Cette parcelle restera, en revanche, propriété de la commune, qui recouvrera vis-à-vis d’elle, en cas de désaffectation, le plein exercice de ses droits. Aucune mutation de propriété n’ayant eu lieu, il ne saurait être question, pour la commune, de réclamer une indemnité de dépossession devant l’autorité judiciaire ; si le changement d’affectation s’est accompagné par contre de l’exécution de certains travaux, et que de cette exécution, ou du changement dans le mode d’utilisation du domaine qui en a été la conséquence, est résulté, pour la commune, un dommage, celle-ci sera fondée à s’adresser au juge habituel des dommages de travaux publics – à savoir au tribunal administratif – pour obtenir la juste réparation qui lui est due ».

Il ajoutait que : « les frais que la commune aura à supporter pour acquérir de nouveaux terrains et les aménager seront justement considérés comme les conséquences dommageables du changement intervenu et que le juge des dommages de travaux publics doit allouer la réparation qui s’impose ».

V. – Cette solution pour ingénieuse qu’elle soit ne va pas sans inconvénients. Non seulement, sur le plan juridique, elle fait de l’affectation une prérogative qui peut échapper au propriétaire alors que les notions de propriété et d’affectation sont étroitement associées dans l’exercice de chacune des compétences de l’Administration mais encore, sur le plan pratique, elle peut être une source d’abus de la part de la collectivité supérieure, c’est-à-dire de l’État. Ces inconvénients ont été parfaitement dégagés par Maurice Hauriou dans son commentaire de l’arrêt du 16 juillet 1909 (références précitées) dont il ne paraît pas sans intérêt d’extraire les passages suivants :

« Ainsi, la ville de Paris ne subit qu’une servitude. À la vérité, ce sera une servitude perpétuelle ou indéfinie ; mais elle a conservé les droits de propriété qu’elle pouvait avoir sur les parcelles dont il s’agit, et elle recouvrera, en cas de désaffectation, le plein exercice de ces droits. Sans examiner – ce qui sera l’affaire du tribunal administratif – si les dommages qu’on l’invite ainsi à apprécier, rentrent bien dans le type habituel des dommages permanents résultant de travaux publics, nous attirerons tout de suite l’attention sur le grand inconvénient de cette manière de voir. Elle ne fournit pas une solution, c’est-à-dire une terminaison de l’affaire. Même quand la ville aura été indemnisée, ce ne sera pas fini, puisque la ville conservera une droit éventuel sur les parcelles domaniales, au cas où le chemin de fer serait désaffecté ; elles resteront inscrites sur le sommier de son domaine. Voilà une question qui n’aura pas reçu al solution nette brutale, décisive, qu’entraîne le transfert de propriété. On est propriétaire ou on ne l’est pas. Là, l’objet ne sera pas dans le domaine de la ville, et cependant il y sera. Au fond, il sera dans deux domaines et sera grevé de deux tenures. C’est à quoi l’on arriverait avec ce système s’il se généralisait : à ressusciter les tenures superposées les unes aux autres et durant à perpétuité, avec les enchevêtrements et le complications que cela entraîne au bout d’un certain temps. C’est le moyen de tout embrouiller.

« Ce n’était pas la peine, pour ce médiocre résultat, de méconnaître l’intention des parties consignée dans les procès-verbaux ci-dessous relatés, et de rompre avec des traditions de jurisprudence déjà établies.(Cons. d’État 15 mai 1858, ville de Bordeaux : Sirey 1859. 2.265 ; Trib. des conflits, 28 janvier 1899, ville de Périgueux précité).

« Si les juges de l’assemblée du contentieux ont été séduits par cette conception d’un domaine public constituant une seule masse, et subsistant uniquement par son affectation à l’utilité publique, nous les engageons à réfléchir que cette conception soutenable à certains égard dans une théorie générale de l’État, ou dans des théories constitutionnelles, n’st plus de mise en droit administratif, alors surtout que les administrations publiques plaident l’une conte l’autre dans un contentieux de pleine juridiction, au sujet d’une dépendance de leur domaine. dans cette perspective-là, c’est encore la donnée de la propriété et de la personnalité subjective qui est la plus sûre.

« Alors, dira-t-on, il y a deux façons d’envisager le domaine public ? peut-être. Il y a bien deux façons d’envisager les administrations publiques, une dans le contentieux de l’excès de pouvoir, l’autre dans le contentieux de la peine juridiction. Ici nous somme dans le contentieux de la pleine juridiction ».

VI. – En définitive, au delà des divisions de la doctrine sur le nature du droit de propriété des collectivités publiques sur le domaine public, la jurisprudence a construit une théorie originale et subtile mais forgée pour les besoins de la cause. Pour tous il est acquis que la procédure de l’expropriation pour cause d’utilité publique ne peut être engagée à l’encontre d’un bien du domaine public et qu’à défaut d’un texte de loi, l’État ne peut déposséder par voie d’autorité les collectivités locales des biens de ce domaine. Il peut en revanche leur imposer, au profit de ses propres services, un changement d’affectation de ces biens.

La juridiction judiciaire semble s’appuyer dans ses décisions sur la théorie de l’unité du domaine public, c’est-à-dire sur l’idée que la propriété n’est pas répartie entre les patrimoines des diverses collectivités et que la division entre les domains national, départemental et communal ne concerne que l’affectation des biens (Cass. 20 décembre 1897 précité).

Le Conseil d’État admet, quant à lui, qu’il y a bien plusieurs domaines publics distincts mais que leur propriété ne peut s’accommoder d’un changement autoritaire de la « servitude d’intérêt général« , c’est-à-dire de l’affectation dont ils sont grevés.

Les deux démarches aboutissent au même résultat pratique, à savoir que, dans l’hypothèse où il se heurterait, dans une procédure d’acquisition de terrains, au refus du Conseil municipal de déclasser et de céder une voie communale, l’État pourrait, sous réserve des circonstances de l’affaire et de la souveraine appréciation des tribunaux, imposer sa décision à la commune. Celle-ci serait de son côté fondée à engager une action pour dommages de travaux publics devant le tribunal administratif et à obtenir réparation du dommage subi et plus précisément à recevoir une somme correspondant à la dépense nécessaire au rétablissement de la liaison routière supprimée. Le moins qu’on puisse dire est qu’il s’agit à d’un moyen de pression susceptible de favoriser un rapprochement des points de vue en présence (cf. sol. Intérieur 31 décembre 1963, département de l’Ain).

VII. – La théorie qui vient d’être examinée ne vise que le cas où l’Administration supérieure procède à une « mutation » à son profit contre le gré de la collectivité propriétaire. Mais pourrait-elle passer outre à l’avis du Conseil général ou du Conseil municipal pour imposer le transfert dans le domaine public départemental ou communal d’un élément du réseau routier dont elle estimerait qu’il ne lui est plus nécessaire ou à tout le moins qu’il ne répond plus pour des motifs divers au but qui lui était initialement assigné. Il ne s’agit plus dans cette hypothèse d’un simple changement d’affectation mais d’un transfert de propriété.

Nul doute que l’opération se heurte au principe de la domanialité publique. Il est pourtant un cas où l’État peut procéder d’office au classement dans la voirie locale d’une section déclassée de route nationale.

Aux termes de l’article 5 du décret n°53-1172 du 27 novembre 1953 : « Le déclassement et, le cas échéant l’incorporation dans une voirie autre que la voirie nationale d’une route ou d’une section de route nationale sont prononcés par la loi quand la route ou section de route à déclasser à plus de 100 kms et, en outre, en ce qui concerne l’incorporation, quand les collectivités territoriales dont le domaine est intéressé par l’incorporation projetée ont émis un avis défavorable à cette incorporation ; s’il s’agit seulement d’une voie déclassée par suite de l’ouverture d’une nouvelle route ou d’un changement de tracé, l’intervention d’une loi n’est pas nécessaire.

‘Ils ont prononcés par décret pour les routes ou sections de route de moins de 100 kms au cas d’avis favorable desdites collectivités ; lorsqu’elles concernent des portions de routes nationales délaissées par suite de l’ouverture d’une nouvelle route ou d’un changement de tracé, ces mesures peuvent en outre être prononcées dans l’acte d’où résulte le classement dans la voirie nationale.

« Si ces avis sont défavorables, l’intervention d’un décret en Conseil d’État sur le rapport des Ministres intéressés est nécessaire pour ladite incorporation ».

En bref, hors le cas au demeurant fort rare de sections supérieurs à 100 kms, c’est un décret en Conseil d’État qui, passant outre à l’avis défavorable du département ou de la commune, prononce le classement dans la voirie départementale ou communal des sections de route nationale déclassées. Il ne s’agit pas d’in simple changement d’affection ou d’une mutation au sens retenu dans les observations précédentes mais d’un véritable transfert de propriété assorti du maintien de la voie dans le domaine public.

Or en application de l’article 34 de la Constitution, « la loi détermine les principes fondamentaux… de la libre administration des collectivités locales, de leurs compétences, et de leurs ressources ». A s’en tenir à ce texte et compte tenu du principe de l’autonomie des collectivités locales, la légalité des dispositions ci-dessus du décret du 27 novembre 1953 paraît très contestable, tout au moins en ce qui concerne l’incorporation dans le réseau des chemins départementaux de sections de routes nationales déclassées. Il paraît en effet possible de soutenir que le dernier alinéa de l’article 2 de l’ordonnance n°59-115 du 7 janvier 1959 ainsi conçu :

« des dispositions particulières peuvent être prévues par décret en Conseil d’État lorsque le classement ou le déclassement est corrélatif à un classement ou un déclassement de la voirie nationale », a « validé » le décret précité en ce qui concerne les voies communales. Par a contrario, l’observation formulée au sujet des chemins départementaux se trouve renforcée. Il semble qu’elle mérite particulièrement l’attention à l’heure où des bruits circulent sur le classement d’autorité dans le réseau départemental de quelques dizaines de milliers de kilomètres de routes nationales. Pareille décision ne pourrait d’ailleurs relever que du législateur. Même si l’on admet qu’il s’agit là d’une simple hypothèse de travail pour la détermination des charges respectives de l’État des Collectivités Locales en matière d’équipement routier, la question demeure entière, sur le plan juridique, de savoir si l’État est régulièrement habilité à prononcer, contre le gré des Conseils généraux, fût-ce par décret en Conseil d’État, le classement comme chemins départementaux de sections déclassées de routes nationales. Cette question reste il est vrai théorique faute de décisions jurisprudentielles, les tribunaux n’ayant pas eu, à ce jour, à notre connaissance, l’occasion de la trancher.