L'étrange impact de la mer sur le droit de propriété • Droit de la Voirie

Chroniques & Opinions

Bien que le transfert des terrains privés recouverts par la mer dans le domaine public ait perdu
sa justification en pratique, l’État ne cesse d’élargir son emprise sur le littoral. Et ce, au mépris
du droit de la propriété, pourtant « inviolable et sacré ». En outre, contrairement à l’expropriation, cette éviction des propriétaires se fait notamment sans indemnité, alors que l’on peine à déceler ce qui différencie la cause d’utilité publique permettant la première de l’objectif d’intérêt général justifiant la seconde. À l’heure de la submersion marine et de l’érosion des côtes, l’action du juge devient fondamentale. Las, ses pouvoirs discrétionnaires et sa jurisprudence parfois déroutante ne sont pas de nature à rassurer.

Les phénomènes naturels ont pour effet de détruire les biens des populations qui y sont confrontées, comme c’est le cas avec les cyclones, les tornades, les éruptions volcaniques, les séismes, les inondations… Mais la submersion marine affecte de surcroît le droit de propriété des riverains du littoral. Cette situation est souvent perçue comme une évidence, alors qu’aucun texte n’évoque le transfert de propriété à titre gratuit au profit de l’État, mais seulement leur incorporation dans le domaine public maritime. Le résultat est le même, mais la formulation manque de franchise.

On fait remonter l’inaliénabilité du domaine de la Couronne à l’Édit de Moulins de février 1566. Un peu plus d’un siècle plus tard, c’est l’ordonnance d’août 1681 sur la marine qui a défini le rivage de la mer, lequel fait partie du domaine public. Toutefois, l’interprétation donnée en 1804 à celui-ci par l’article 538 du code civil (aujourd’hui abrogé) visait les biens appartenant à l’État sans distinction entre le domaine public et le domaine privé.

L’interdiction de construire sur le rivage était justifiée pour permettre l’échouage des navires et la défense des côtes. La limite du rivage correspondait à celle du plus grand flot de mars, qui a été ultérieurement interprété par la jurisprudence par « plus grand flot de l’année »¹. La submersion devait être « habituelle »², ou « régulière » ³, et non semble-t-il une submersion passagère.

Les propriétés situées au bord de la mer sont soumises aux caprices des flots ⁴. Les textes législatifs et les conventions internationales ont-ils renforcé la protection des propriétaires concernés ?

I. LES MESURES DE PROTECTION DES PROPRIÉTÉS

L’article 33 loi du 16 septembre 1807 relative au dessèchement des marais dispose que la construction de digues de protection contre la mer doit être

autorisée par l’État. Il appartient aux propriétaires riverains d’assurer la protection de leurs biens contre la submersion marine. L’État n’a pas l’obligation de réaliser des travaux de défense contre la mer. En revanche les collectivités territoriales et leurs groupements peuvent prendre une telle initiative et en répercuter le montant aux propriétés protégées ⁵.

Le transfert des terrains privés recouvert par la mer dans le domaine public est-il justifié par une telle cause ?
À présent l’échouage ⁶ des navires de commerce et de pêche ne se pratique plus sur le rivage. Le législateur admet des restrictions à l’accès du public aux plages pour des raisons de sécurité, de défense nationale ou de protection de l’environnement ⁷. Ces restrictions potentielles justifient-elles un transfert sans indemnité des terrains privés submergés par la mer ?

À propos de la suppression naturelle de la communication d’un étang salé avec la mer, la Cour de cassation a admis que cette circonstance avait pour effet de faire réapparaître le droit de propriété de son titulaire initial ⁸. Cette situation n’est plus envisageable depuis l’entrée en vigueur de la loi n° 63-1178 du 28 novembre 1963 sur le domaine public maritime qui incorpore de plein droit dans ce domaine les « lais et relais de mer futurs » ⁹.

Cet anéantissement du droit de propriété intervient malgré l’article 17 de la déclaration des droits de l’homme et du citoyen du 26 août 1979 dont le Conseil constitutionnel classe le droit de propriété parmi les droits de l’homme ¹⁰. Le Conseil déclare même que « la prévention d’atteintes au droit de propriété et à l’ordre public sont nécessaires à la sauvegarde de principes et de droits de valeur constitutionnelle » ¹¹. On peut également citer l’article 1^er du Protocole n° 1 en date du 20 mars 1952 à la Convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme, selon lequel : « Toute personne physique ou morale a droit au respect de ses biens. Nul ne peut être privé de sa propriété que pour cause d’utilité publique et dans les conditions prévues par la loi et les principes généraux du droit international ».

Une lueur d’espoir a pu naître avec le décret n° 55-885 du 30 juin 1955 portant déclassement de la zone des cinquante pas géométriques dans les départements d’outre-mer. Cependant, la loi n° 86-2 du 3 janvier 1986 relative à l’aménagement, la protection et la mise en valeur du littoral (dite loi Littoral a incorporé cette réserve foncière dans le domaine public maritime naturel ¹². On peut être surpris par cette réforme, car le préambule du décret du 30 juin 1955 considère que ce régime « constitue de toute évidence un anachronisme » ¹³. Par ailleurs, les terrains situés dans le périmètre de cette zone, pour la plupart d’entre eux, n’ont jamais été recouverts par la mer.

L’État veut élargir son emprise sur le littoral. C’est ainsi que l’article 22 de la loi Littoral, devenu article L. 341-7 du code du tourisme, dispose : « Avant d’être mis en communication avec la mer ou avec des bassins portuaires existants, les bassins et plans d’eau destinés à l’accueil des navires de plaisance doivent être incorporés au domaine public, avec une bande bord à quai, reliée à la voirie publique, d’une largeur suffisante pour la circulation et l’exploitation des installations ». Il s’agit d’une cession gratuite de ces ouvrages à l’État, et ce, alors que l’eau de la mer ne fait pas partie du domaine public et que la communication avec la mer est dans cette hypothèse artificielle.

Une ultime curiosité juridique mérite d’être signalée, il s’agit de l’incorporation dans le domaine public maritime naturel, lors de l’entrée en vigueur du code général de la propriété des personnes publiques, de tous les lais et relais de mer anciens appartenant au domaine privé de l’État. Aucune date limite dans le temps n’est fixée par le législateur ¹⁴, c’est-à-dire que des terrains abandonnés par la mer depuis plusieurs siècles, voire des millénaires, pourraient faire partie du domaine public maritime naturel alors qu’ils sont géographiquement très éloignés

de l’espace maritime. Dans une telle hypothèse, il n’est pas envisageable d’appliquer aux parcelles concernées des mesures de protection du littoral alors que l’on n’est plus dans cette zone. On peut toutefois affirmer en toute certitude, que les lais et relais de la mer appartenant à l’État sont désormais inaliénables et imprescriptibles.

La loi n° 2021-1104 du 22 août 2021 portant lutte contre le dérèglement climatique et renforcement de la résilience face à ses effets contient des dispositions imposant des prescriptions d’urbanisme pour tenir compte de l’évolution du trait de côte, ainsi que des obligations d’information par les vendeurs en cas de vente ou les bailleurs pour la location de biens immobiliers ¹⁵ situés dans les zones susceptibles d’être atteinte par l’érosion marine. L’État va définir une stratégie nationale ¹⁶ de gestion intégrée du trait de côte dans un document qui constitue le cadre de référence pour la protection du milieu et la gestion intégrée et concertée des activités au regard de l’évolution du trait de côte. Des stratégies locales de gestion intégrée du trait de côte peuvent être élaborées par les collectivités territoriales ou leurs groupements ¹⁷. Les communes dont l’action en matière d’urbanisme et de politique d’aménagement doivent être adaptées aux phénomènes hydrosédimentaires entraînant l’érosion du littoral ¹⁸ sont identifiées dans une liste fixée par décret ¹⁹.

Ainsi, le législateur prescrit des mesures préventives pour parer aux effets de l’érosion marine. Parmi ces mesures, afin d’éviter des déconvenues aux acheteurs potentiels de biens immobiliers situés dans des zones soumises à l’érosion marine, un droit de préemption est institué au bénéfice de la commune ou de l’établissement public de coopération intercommunale dont elle est membre, lorsque celui-ci est compétent en matière de plan local d’urbanisme ou de carte communale ²⁰. Ce droit s’applique dans l’intégralité de la zone exposée au recul du trait de côte.

Dans la zone délimitée conformément à l’article L. 121-22-2-2° du code de l’urbanisme, c’est-à-dire la zone exposée au recul du trait de côte à un horizon compris entre trente et cent ans, la démolition de toute construction nouvelle à compter de l’entrée en vigueur du plan local d’urbanisme intégrant la zone exposée visée ci-dessus, et celle des extensions de constructions existantes à compte de cette même date, ainsi que la remise en état du terrain, sous la responsabilité et aux frais de leur propriétaire, sont obligatoires lorsque le recul du trait de côte est tel que la sécurité des personnes ne pourra plus être assurée au-delà d’une durée de trente ans ²¹. L’obligation de démolition et de remise en état est ordonnée par arrêté du maire. Lorsque le projet requiert la délivrance d’un permis de construire, d’un permis d’aménager ou d’une décision de non-opposition à déclaration préalable, leur mise en œuvre est subordonnée à la consignation à la Caisse des dépôts et consignations d’une somme correspondant au coût prévisionnel de la démolition et de la remise en état, dont le montant est fixé par l’autorisation d’urbanisme ²².

La précarité des constructions sur le littoral est conditionnée par l’évolution des flots, mais aussi par les dispositions législatives qui anticipe les effets de l’érosion marine. Le rôle de la jurisprudence sera fondamental pour assurer la cohérence entre le droit de propriété et les objectifs d’intérêt général au nombre desquels il y a la préservation de l’environnement, la sécurité publique et la protections des deniers publics.

II. L’INTERVENTION DE LA JURISPRUDENCE ET LA SAUVEGARDE DU DROIT DE PROPRIÉTÉ

Le juge judiciaire est désigné comme le protecteur de la propriété privée ²³, tandis que le juge administratif arbitre entre l’intérêt général et la sauvegarde de la propriété privée ²⁴. Le Tribunal des conflits résume le contexte en considérant que « si la protection de la propriété privée entre essentiellement dans les attributions de l’autorité judiciaire, la mission conférée à celle-ci se trouve limitée par l’interdiction qui lui est faite par les lois des 16-24 août 1790 et 16 fructidor an III de connaître des actes de l’Administration » ²⁵.

La délimitation du domaine public maritime naturel est un acte permettant de connaître la limite de ce domaine par rapport aux propriétés privées riveraines. Les propriétaires concernés peuvent à tout moment ²⁶, soit en l’absence de délimitation, soit à la suite d’une modification résultant de l’évolution de la limite des flots, demander que soit définie la limite du domaine public maritime. Toutefois, l’autorité administrative n’est pas tenue de faire droit à une demande de délimitation présentée par une association ²⁷. La faculté de demander une modification de la limite du domaine public maritime en raison de l’évolution de la limite des flots est désormais illusoire, car en cas de retrait des eaux, l’espace découvert par la mer constitue un lais de mer futur relevant, selon la loi, du domaine public maritime naturel.

En application d’une instruction ministérielle du 14 février 1920, la procédure de délimitation du rivage de la mer était assez sommaire : le jour de la plus grande marée de l’année, lorsque la mer atteignait son niveau le plus élevé, des piquets étaient plantés dans le sol pour marquer le tracé de la limite des plus hautes eaux, lequel était reporté sur un plan. Pour le Conseil d’État « la délimitation du rivage de la mer ainsi constatée a pour effet d’incorporer une partie de la propriété… dans le domaine public maritime » ²⁸. À présent une nouvelle procédure de délimitation a été organisée par le décret n° 2004-309 du 29 mars 2004. L’article R. 2111-5 du code général de la propriété des personnes publiques précise les conditions de délimitation, notamment en ayant recours à des procédés scientifiques dont « les traitements de données topographiques, météorologiques, marégraphiques, houlographiques, morpho-sédimentaires, botaniques, zoologiques, bathymétriques, photographiques, géographiques, satellitaires ou historiques ». Si cette méthode peut paraître plus fiable que la précédente, le choix des données à utiliser est semble-t-il discrétionnaire pour l’autorité administrative. C’est d’ailleurs cette liberté qui est reconnue au juge de la contravention de grande voirie. Il n’est pas tenu par l’existence d’un arrêté de délimitation du domaine public maritime naturel ; il peut s’appuyer sur les procédés scientifiques évoqués ci-dessus pour déterminer la consistance dudit domaine.

Dans le cadre d’une procédure de contravention de grande voirie, il résulte de la jurisprudence que les dispositions de l’article L. 2111-5 du code général de la propriété des personnes publiques « fixent notamment la procédure de délimitation du rivage de la mer ; qu’elles ne soient pas, par elles-mêmes, de nature à porter atteinte au droit de propriété garanti par les articles 2 et 17 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen… » ²⁹. En outre, « pour constater que l’infraction, à caractère matériel, d’occupation irrégulière du domaine public, est constituée, le juge de la contravention de grande voirie doit déterminer, au vu des éléments de fait et de droit pertinents, si la dépendance concernée relève du domaine public ; que s’agissant du domaine public maritime, le juge doit appliquer les critères fixés par l’article L. 2111-4 du code général de la propriété des personnes publiques et n’est pas lié par les termes d’un arrêté, à caractère déclaratif, de délimitation du domaine public maritime, adopté sur le fondement du décret du 29 mars 2004 relatif à la procédure de délimitation du rivage de la mer, des lais et relais de la mer et des limites transversales de la mer à l’embouchure des fleuves et rivières » ³⁰.

Deux observations peuvent être formulées à l’égard de cette jurisprudence. D’une part, le juge n’est pas tenu par l’acte administratif de délimitation et, d’autre part, le contrevenant peut, de bonne foi, ignorer les limites du domaine public maritime. Sur le terrain il n’existe pas toujours d’indices permettant de déceler l’existence de ce domaine. Tandis que le principe de sécurité juridique est reconnu comme objectif de valeur constitutionnelle, il est difficile d’admettre que des personnes soient condamnées ou perdent tout ou partie de leur propriété sur le fondement de dispositions ambiguës. La Conseil constitutionnel a pourtant déclaré que « l’objectif de valeur constitutionnelle d’accessibilité et d’intelligibilité de la loi, qui découle des articles 4, 5, 6 et 16 de la Déclaration de 1789, impose au législateur d’adopter des dispositions suffisamment précises et des formules non équivoques » ³¹.

S’agissant du concept d’« objectif », la jurisprudence est parfois déroutante. Parfois il est jugé que des objectifs « sont dépourvus de valeur juridique contraignante » ³², alors que le Conseil constitutionnel admet que des atteintes soient portées au droit de propriété par « un motif d’intérêt général et proportionné à l’objectif poursuivi » ³³. Le Conseil d’État statue dans le même sens. Il estime que le législateur peut adopter des mesures restrictives de droits ou de libertés lorsqu’elles ne sont pas disproportionnées au regard de l’objectif poursuivi ³⁴. Il précise toutefois qu’« une ingérence dans le droit de propriété doit respecter le principe de légalité, poursuivre un but légitime et ménager un juste équilibre entre les exigences de l’intérêt général et la sauvegarde des droits individuels » ³⁵. Or, l’objectif poursuivi par le législateur permettant à l’État de récupérer gratuitement les terrains submergés par la mer n’est pas mentionné dans les textes. Même s’il l’était, encore faudrait-il qu’il soit indiqué de manière suffisamment précise afin que le juge, qui dispose d’un pouvoir discrétionnaire d’appréciation dans cette matière, puisse estimer le caractère proportionné ou non de la mesure.

Les conséquences économiques et juridiques de la submersion par la mer de terrains appartenant à des personnes de droit privé peuvent être graves, car non seulement le propriétaire perd la propriété des parcelles concernées, mais de surcroît les contrats qui s’y rattachent deviennent caducs : les hypothèques, les contrats d’assurance, les contrats de travail si un établissement commercial concerné doit interrompre son exploitation, les contrats avec les fournisseurs…

Quelle différence peut-on faire entre la cause d’utilité publique qui justifie l’expropriation et donc l’indemnisation des propriétaires concernés par le projet, et l’objectif d’intérêt général qui permet de transférer de plein droit, gratuitement à l’État, les terrains privés submergés par la mer ?

Pour l’expropriation, l’article L. 1 du code dédié à cette matière dispose que « l’expropriation, en tout ou partie, d’immeubles ou de droits réels ne peut être prononcée qu’à la condition qu’elle réponde à une utilité publique préalablement et formellement constatée à la suite d’une enquête et qu’il ait été procédé, contradictoirement, à la détermination des parcelles à exproprier ainsi qu’à la recherche des propriétaires, des titulaires de droits réels et des autres personnes intéressées. Elle donne lieu à une juste et préalable indemnité ».

Dans le cas de la submersion de terrains par la mer, nous avons vu que le juge de la contravention de grande voirie disposait d’un pouvoir discrétionnaire pour apprécier la consistance du domaine public maritime. Les titres de propriétés, les données cadastrales et du fichier immobilier ne sauraient, en principe, remettre en cause son appréciation. Par contre, les droits fondés en titre sont de nature à écarter la domanialité publique, mais leur interprétation particulièrement stricte par la jurisprudence ³⁶ a pour effet de restreindre leur intérêt pour la sauvegarde du droit de propriété privé.

CONCLUSION

La mer fluctue, la législation et la jurisprudence également. Hormis l’allègement marginal de l’inaliénabilité de certaines parcelles de la zone des cinquante pas géométriques, la protection du domaine public maritime naturel se renforce afin de répondre à l’objectif de protection des espaces naturels. Si l’augmentation de la submersion marine des terrains situés le long du trait de côte ne donne pas lieu à l’indemnisation des propriétaires concernés, en revanche lorsque ce phénomène est provoqué par le détournement des courants marins résultant de la présence d’un ouvrage public, dans cette hypothèse, le droit de propriété ne réapparaît pas, mais les propriétaires victimes de cette situation peuvent être indemnisés au titre des dommages de travaux publics ³⁷.

Si le droit de propriété fait partie des droits naturels et imprescriptibles de l’homme, et qu’il est un « droit inviolable et sacré » ³⁸, au regard de l’évolution de la domanialité publique maritime, ces principes perdent aujourd’hui de leur efficacité juridique. C’est un constat inquiétant dans la mesure où on leur reconnaît pourtant une valeur constitutionnelle.

Si le droit est art, il devient de plus en plus abstrait.

1 CE, ass., 12 oct. 1973, n° 86682, 88545, 89200 : Lebon ; RDP 1974, p. 1650 concl. Gentot.
2 CE, 10 juill. 1981, n° 18331, 18332, 18334, X et Comité de défense de la côte aquitaine : Lebon, T.
3 CE, 22 sept. 2017, n° 400727, concl. G. Pellissier.
4 M. Querrien, Le rivage de la mer ou la difficulté d’être légiste : EDCE, 1972, n° 25, p. 75.
5 L. n° 73-624, 10 juill. 1973 relative à la défense contre la mer, texte repris et précisé par L. n° 92-3, 3 janv. 1992 sur l’eau.
6 Le Conseil d’État a jugé que la destination du domaine public maritime naturel concerne la pêche à pied, l’échouage des embarcations, le déversement des eaux de drainage… (CE, 30 avr. 1863, Ville de Boulogne- sur-mer : Lebon, p. 405, concl. Robert – CE, sect., 3 mai 1963, Ministre des travaux publics et des transports et commune de Saint-Brévin-les-Pins : Lebon, p. 259 ; AJDA 1963, II, p. 356).
7 C. env., art. L. 321-9.
8 Cass. ass. plén., 23 juin 1972, n° 70-12.960 : Bull civ. ass. plén. n° 3 p. 3, RTD civ. 1972, p. 147 observ. J-D Bredin ; JCP G 1973, II, 17331 note Goubeaux et Jégouzo.
9 CE, 29 nov. 1978, n° 03863 : Lebon, p. 478 ; JCP G 1980, II, 19374 note R. Rézenthel et A. Caubert – CE, 29 nov. 1978, n° 03862 : Lebon, p. 479 ; RDP 1979, p. 1759.
10 Cons. const., 25 juill.1989, n° 89-256 DC, pt 17.
11 Cons. const., 13 mars 2003, n° 2003-467 DC, pt 70.
12 CGPPP, art. L. 2111-4, 4°.
13 R. Rézenthel, La zone des cinquante pas géométriques et l’ancien domaine colonial : des vestiges de la colonisation » : Dr. Voirie 2017, p. 161.
14 CGPPP, art. L. 2111-4, 3°, a).
15 C. env., art. L. 125-5.
16 C. env., art. L. 321-13-A.
17 C. env., art. L. 321-16.
18 C. env., art. L. 321-15.
19 D. n° 2022-750, 29 avr. 2022 établissant la liste des communes dont l’action en matière d’urbanisme et la politique d’aménagement doivent être adaptées aux phénomènes hydrosédimentaires entraînant l’érosion du littoral.
20 C. urb., art. L. 210-1.
21 C. urb., art. L. 12122-5-I.
22 C. urb., art. L. 121-22-5-II.
23 Cons. const., 25 juill. 1989, n° 89-256 DC. J-F de Montgolfier, Conseil constitutionnel et la propriété privée des personnes privées : Cahier du Conseil constitutionnel n° 31 (dossier : le droit des biens et des obligations), mars 2011.
24 CE, 21 oct. 2009, n° 310470 : Lebon, T. (à propos d’une mesure de police permanente et définitive qui priverait le propriétaire de l’usage de son bien) – C. de Bernardini, L’arbitrage, par le juge administratif, entre l’intérêt général et la propriété privée dans le domaine des mesures de police visant la prévention des catastrophes naturelles : Lexbase 7 oct. 2010, n° N4726BMY.
25 T. confl., 6 mai 2002, n° 02-03.287, Binet c/ EDF : Bull. confl., n° 10.
26 CE, sect., 6 févr. 1976, n° 95784, Secrétaire d’État chargé des transports c/ SCI Villa Miramar : Lebon, p. 89.
27 CE, 13 févr. 2002, n° 235326, Ministre équipement c/ Assoc. de défense de l’environnement et de la qualité de la vie de Golfe-Juan Vallauris : Lebon, T.
28 CE, 28 juill. 1995, n° 135270, SCI face au large : Lebon, T.
29 CE, 13 mars 2013, n° 365115, SCI Pascal.
30 CE, 25 sept. 2013, n° 354677 : Lebon, T.
31 Cons. const., 3 déc. 2020, n° 2020-807 DC, § 48.
32 CE, 12 avr. 2021, n° 436663, Sté Ile-de-Sein Énergies : Lebon, T.
33 Cons const., 10 mai 2016, n° 2016-540 QPC.
34 CE, 9 déc. 2022, n° 466687, Fédération générale du commerce de la Polynésie française ; 28 juill. 2022, n° 443911, Sarl Centrale Moulin neuf.
35 CE, 27 févr. 2015, n° 369949, Assoc. Collectif des SEL de pharmaciens : Lebon, T. Cette jurisprudence correspond à celle de la Cour européenne des droits de l’homme (CEDH, 13 déc. 2016, (définitif le 29 mai 2017), n° 51861/11, Kutlu et a. c/ Turquie, § 52).
36 CE, 30 nov. 1979, X et Min. équipement et aménagement du territoire : D. 1980, J., p. 207 note R. Rézenthel et A. Caubert (à propos des actes d’afféagement en Bretagne) ; 9 mars 1984, n° 10808, Cie des Salins du midi et des salines de l’est : Lebon, T. ; D. 1984, J. p. 480 note R. Rézenthel ; 26 mars 1982, n° 96352, Sté Marine Côte d’Argent : Lebon.
37 R. Rézenthel, L’érosion marine et le régime juridique des travaux de défense contre la mer : Rev. Droit immobilier 1985 p. 325.
38 Déclaration des droits de l’homme et du citoyens d’août 1789, art. 2 et 17.