Hugo Devillers
Maître de conférences en droit public
Université Sorbonne Paris Nord
Tribune
La doctrine est fière de la notion de domaine public, ce bel ouvrage dont elle est l’un des architectes. En dépit des aménagements indispensables qui l’ont superficiellement rafraîchie voilà dix-huit ans, l’élégante simplicité de ses piliers – la propriété publique et l’affectation à l’utilité publique – a résisté aux critiques doctrinales les plus profondes 1. La notion de domaine public se démarque de l’aspect labyrinthique des autres définitions du droit administratif. D’un côté, la qualification dédaléenne du contrat, de l’acte administratif et du service public, soumise à des conditions d’une subtilité byzantine 2, elles-mêmes truffées d’exceptions qui sont autant de portes dérobées égarant les profanes ; de l’autre, les critères rationnels et rigoureux délimitant le domaine public, paraît-il « de façon objective » 3. Inutile de dire combien cette présentation, faisant fi des difficultés concrètes d’application, est caricaturale. La solidité du béton dans lequel est coulé le domaine public a été altérée par l’ajout du critère du service public par la jurisprudence 4, la qualification domaniale générale étant désormais contaminée par les incertitudes de cette notion 5, sans même évoquer les discussions interminables relatives aux notions d’affectation et d’aménagement. Vivent ainsi dans l’incertitude d’une requalification-surprise le commerçant occupant une piste de ski 6, la société de production d’électricité photovoltaïque signant un bail emphytéotique sur le domaine privé d’une commune 7, l’établissement public affectant à un service public l’immeuble construit sur un fonds privé en vertu d’un bail 8, ou encore les occupants de la « lande de Calais » 9.
La pertinence des arguments hostiles au critère du service public 10 peut expliquer sa disparition parfois étonnante de la définition de certains domaines publics spéciaux 11. Rappelons à cet égard qu’un nombre considérable de dépendances domaniales répondent aux critères dérogatoires des articles L. 2111-4 et suivants du CGPPP, s’écartant ainsi du modèle original sur des points aussi essentiels que la portée recognitive du classement 12.
Pourquoi ne pas, dès lors, réserver l’application de la domanialité publique aux seuls biens publics affectés à l’usage direct du public ? Pour assouvir l’exigence constitutionnelle de protection du service public qui, au nom d’une « approche fonctionnelle », est indifférente à la différenciation bien public / privé 13, une servitude d’utilité publique protectrice de l’affectation pourrait grever tous les biens, publics ou privés, affectés au service public.
De manière plus réaliste, le législateur délégué pourrait élaborer de nouvelles qualifications domaniales ad hoc délestées du critère du service public, applicables aux biens identifiables par des critères simples et concrets (pistes de ski…). La notion perdrait encore de son harmonie. Mais en droit comme en architecture, ce qui doit prévaloir sur le geste esthétique, c’est l’amélioration concrète de la vie dans la cité.
1 O. de David-Beauregard-Berthier, La justification actuelle de la distinction entre le domaine public et le domaine privé, Aix-Marseille, 1994 ; H. Moysan, Le droit de propriété des personnes publiques, préf. D. Truchet, LGDJ, 2001, Bibl. dr. pub.
2 On se permet de renvoyer à notre étude, Le critère du service public dans la qualification du contrat administratif : AJDA 2023, p. 763.
3 Rapport au président de la République accompagnant l’ordonnance du 21 avril 2006.
4 CE, sect., 19 oct. 1956, n° 20180, Sté Le Béton : Lebon.
5 CE, 15 févr. 2016, n° 384228, Sté Cathédrale d’images : Lebon, T.
6 CE, sect., 28 avr. 2014, n° 349420, Cne de Val d’Isère : Lebon ; GDDAB, 3e éd., 2018, n° 32, comm. Yolka – CAA Marseille, 18 sept. 2020, n° 19MA02861, Cne de St-Chaffrey : Dr. Voirie 2020, p. 234, note Yolka – CAA Lyon, 10 oct. 2019, n° 17LY02627, Ass. Vent du Haut-Forez : JCP A 2019, 48, note Yolka.
7 Cass. 3e civ. 15 juin 2023, n° 21-22.816 : Bull. civ. III ; Dr. Voirie 2023, p. 107, note Yolka.
8 C. Chamard-Heim, Droit des biens publics, PUF, 2022, pp 228-229 ; H. Devillers, La construction d’un immeuble public sur un sol privé : AJDA 2022, p. 2454.
9 CE, 12 oct. 2016, n° 402783, Min. intérieur.
10 Ch. Lavialle, Que reste-t-il de la jurisprudence Société Le Béton ? : RFDA 2010, p. 533.
11 V., pour le domaine public ferroviaire, CGPPP, art. L. 2111-15.
12 Le classement a un caractère prescriptif pour le domaine public fluvial (CGPPP, art. L. 2111-7), le domaine public du Conservatoire du littoral (C. env., art. L. 322-9) et pour le domaine public routier communal hors agglomération (C. voirie routière, art. L. 161-1).
13 Sur cette jurisprudence, Ch. Roux, Propriété publique et droit de l’Union européenne, LGDJ, 2015, p. 668.