La protection du domaine public ne saurait justifier une dérogation aux lois d’airain de l’appel

Cours & Tribunaux

CE, 25 juin 2021, n° 442539

La cour saisie du seul appel du contrevenant dirigé contre le jugement ayant prononcé à son encontre une amende au titre de l’action publique ne peut, sans méconnaître son office, annuler ce jugement en tant qu’il concernait l’action domaniale, au motif que les premiers juges n’avaient pas épuisé leur compétence en omettant de statuer sur celle-ci.

CONCLUSIONS

1. Il y a de cela quelques années, nous portions encore la robe (enfin, le costume de magistrat judiciaire) et dans nos habits du ministère public, il nous arrivait, lorsqu’un prévenu interjetait appel d’un jugement correctionnel l’ayant condamné à une peine moins élevée celle que nous avions requise, de former nous-même un appel incident pour permettre à la cour d’appel, le cas échéant, d’aggraver la peine prononcée, sans enfreindre la règle de l’interdiction de la reformatio in pejus, c’est-à-dire l’interdiction d’aggraver le sort de l’appelant, que certains auteurs font remonter à un avis du Conseil d’État du 12 novembre 1806 ¹. Le litige nous confronte à ces principes, dans le contexte des contraventions de grande voirie, contentieux dont vous connaissez la parenté avec le droit et la procédure pénales.

2. Les données de l’affaire sont les suivantes. M. A, ressortissant britannique âgé de 78 ans, vit une partie de l’année à bord de son navire, le Sonnet, un voilier de 13 mètres battant pavillon britannique, amarré dans le port de plaisance de Binic-Étables- sur-Mer, dans les Côtes d’Armor ².

Le 14 septembre 2017, un agent du département en mission de surveillance du port constatait que le voilier, stationné à son emplacement, avait mouillé son ancre, ce qui est interdit par le règlement de police du port, et que la ligne de mouillage, à l’avant, raguait la protection en bois du ponton, provoquant son usure prématurée. Il constatait également, à l’arrière, que les amarres du voilier avaient été doublées par une lourde chaîne reliée au catway ³ et cadenassée, cet amarrage non conforme présentant une gêne pour l’exploitation du port et un danger pour ses usagers. M. A était mis de demeure de se conformer au règlement. Toutefois, lors d’un second passage le 2 octobre 2017, le même agent constatait que l’intéressé n’avait pas régularisé sa situation et dressait un procès-verbal de contravention de grande voirie à raison de la méconnaissance de divers articles de la partie réglementaire du code des transports. Après avoir vainement cherché à notifier ce procès-verbal au contrevenant, le préfet des Côtes d’Armor le déférait devant le tribunal administratif de Rennes.

Par jugement du 21 janvier 2019, le magistrat désigné par le président de la juridiction estimait que les contraventions tenant à la non-conformité aux règles d’amarrage, à l’atteinte causée à la conservation du domaine public portuaire, à l’absence de déclaration des dégâts causés aux ouvrages du port de plaisance et à l’absence de gardiennage du navire étaient constituées et condamnait M. A à payer une amende de 800 €.

Par une requête du 26 avril 2019, M. A formait appel devant la cour de Nantes. Mise en cause, la ministre de la transition éco- logique et solidaire ne défendait pas. Le 31 octobre 2019, la cour informait les parties, en application de l’article R. 611-7 du code de justice administrative, qu’elle était susceptible de relever d’office le moyen tiré de ce que le premier juge avait méconnu son obligation d’épuiser son pouvoir juridictionnel, faute de s’être prononcé sur l’action domaniale. Et par un arrêt du 7 février 2020, elle mettait cette intention à exécution en annulant le jugement « en tant qu’il [avait] omis de se prononcer sur l’action domaniale », ordonnait à M. A de relever la chaîne de mouillage de son voilier et de retirer la chaîne et le cadenas le reliant au catway sous astreinte et rejetait les conclusions de son appel.

C’est l’arrêt attaqué par M. A, qui a été admis au bénéfice de l’aide juridictionnelle. À la lumière des moyens qu’il soulève, ses conclusions doivent être regardées comme étant dirigées contre les articles 1er et 2 du dispositif, c’est-à-dire l’annulation du jugement « en tant que » et les décisions prises au titre de l’action domaniale.

3. Il reproche à la cour d’avoir méconnu son office en statuant au-delà du champ de sa saisine telle qu’elle était délimitée par sa requête d’appel. Il soutient également que la cour a commis une erreur de droit en accueillant une demande de réparation ou remise en état du domaine en l’absence de toute demande de l’Administration en ce sens.

À première vue, la position tenue par la cour dans cette affaire n’a rien de fantaisiste.

Parce qu’elle est instituée dans l’intérêt de la protection du domaine public, à laquelle ni l’Administration ⁴ ni le juge ne sauraient renoncer, la procédure des contraventions de grande voirie est corsetée et l’office du juge se révèle assez contraint :
● lorsque la contravention est caractérisée, il ne peut légalement refuser de condamner le contrevenant ⁵ et n’a d’autre choix que d’écarter comme inopérants les moyens tirés de l’existence d’un détournement de pouvoir ⁶ ; il ne retrouve de liberté que dans la détermination de la peine, qu’il peut désormais moduler ⁷ ;
● lorsqu’il est saisi par le préfet de conclusions tendant à l’évacuation du domaine public par l’occupant irrégulier, il ne peut refuser d’y faire droit ⁸ et si l’Administration n’a pas présenté de conclusions en ce sens, il entre dans son office d’enjoindre au contrevenant de libérer les lieux sans délai ⁹ ;
● de même, en l’absence de conclusions en ce sens, il est tenu, par le seul effet de la transmission du procès-verbal, de statuer tant sur l’action publique que sur l’action domaniale pour toute contravention : c’est ce que juge la décision Ministre des travaux publics c/ Commune de Poizat ¹⁰, plusieurs fois réitérée ¹¹ et qui est revenue sur la solution d’un arrêt Ministère des travaux publics c/ Delavaud et Guéneuf ¹² ; – en revanche il lui revient d’apprécier s’il convient d’assortir sa décision d’une astreinte ¹³ en en fixant lui-même, dans le cadre de son pouvoir d’appréciation, le point de départ, sans être lié sur ce point par la demande de l’Administration ¹⁴.

Il y a donc une certaine logique à ce que la cour, constatant que le jugement n’a pas statué sur l’action domaniale, relève la méconnaissance par le tribunal de son office, d’autant que, si le contentieux des contraventions de grande voirie est un conten- tieux répressif, l’objectif ultime est bien la remise en état ou la libération du domaine public.

Le moyen d’erreur de droit tiré de ce que la cour n’aurait pu ordonner la remise en état du domaine en l’absence de demande de l’Administration en ce sens est donc infondé.

4. Il en va en revanche différemment du moyen tiré de ce que la cour a statué au-delà des limites de l’appel et méconnu son office.

Notez d’abord que l’appelant, qui ne pouvait se plaindre d’autre chose que d’un jugement ayant statué sur l’action publique, est ressorti éreinté de l’instance d’appel, avec une condamnation à l’amende confirmée et, sur l’action domaniale, une obligation de remettre en état le domaine sous astreinte. Sa situation s’en est trouvée aggravée.

On pourrait être tenté d’y voir une violation de l’interdiction de la reformatio in pejus qui s’oppose à ce qu’une sanction puisse être aggravée sur le seul recours de la personne qui en fait l’objet, règle que votre jurisprudence a érigée en principe général du droit disciplinaire ¹⁵ et que le code de procédure pénale rappelle au deuxième alinéa de l’article 515 en énonçant que « la cour ne peut, sur le seul appel du prévenu (…) aggraver le sort de l’appelant », alors qu’elle peut, sur l’appel du ministère public, infirmer le jugement dans un sens défavorable au pré- venu ¹⁶.

Dans son avis législatif du 12 novembre 1806, le Conseil d’État, interrogé sur le point de savoir si, sur l’appel émis par la partie civile, les cours criminelles peuvent réformer les dispositions non attaquées de jugements rendus en matière correctionnelle, commençait par rappeler la jurisprudence de la Cour de cassation qui y apportait une réponse négative « fondée sur deux principes incontestables : le premier, qu’un tribunal d’appel ne peut réformer un jugement de première instance qu’autant qu’il y au appel ; que par conséquent, s’il n’y a appel que d’une seule disposition, le tribunal ne peut réformer les autres, et n’a pas même la faculté de les discuter (…) ; le second principe est qu’un tribunal, soit d’appel, soit de première instance, ne peut adjuger ce qu’on ne lui demande pas ; et que tout jugement qui prononce ultra petita, est essentiellement vicieux ».

Toutefois, n’est pas directement en cause ici l’interdiction d’aggraver le sort du contrevenant sur l’action publique, car la cour n’a fait que confirmer le jugement sur l’action publique et l’action domaniale n’a pas, pour le reste, la nature d’une sanction ayant le caractère d’une punition ainsi que vous l’avez souvent rappelé sur le terrain constitutionnel ou conventionnel ¹⁷.

En réalité, c’est une pure question d’effet dévolutif de l’appel qui est en cause. Les principes auxquels il faut ici se référer sont exprimés par les adages tantum devolutum quantum judicatum et tantum devolutum quantum appellatum qui enserrent l’office du juge d’appel dans un double carcan : l’affaire lui est dévolue dans la limite de ce qui a été jugé mais aussi dans la limite fixée par l’acte d’appel. Si une omission de statuer par le premier juge constitue une irrégularité conduisant le juge d’appel à évoquer, cette faculté lui est retirée s’il n’est pas saisi d’un appel contre le jugement en tant qu’il a omis de statuer.

Ainsi, en l’espèce, dès lors que l’appel ne portait que sur l’action publique (par définition), la cour ne pouvait pas statuer sur l’action domaniale, faute d’avoir été saisie d’un autre appel principal, émanant du ministre – étant observé que les appels incidents sont irrecevables en matière de contravention de grande voirie 18^.

Si l’on raisonne par analogie avec la dualité action publique et action civile, en matière pénale, on relèvera que la chambre criminelle de la Cour de cassation juge, sous le timbre de l’effet dévolutif, qu’en l’absence d’appel de la partie civile d’un jugement ayant omis de statuer sur sa demande, les juges du second degré, saisis des seuls appels du prévenu et du ministère public, limités aux dispositions pénales, ne peuvent annuler le jugement entrepris, évoquer et condamner le prévenu à des réparations civiles ¹⁹. Saisis de l’appel du prévenu, les juges d’appel ne peuvent non plus augmenter les sommes accordées à une partie civile en l’absence de recours formé par celle-ci ²⁰. De même, l’appel d’une partie civile ne saurait profiter à une autre partie civile non appelante ²¹.

Certes, l’action domaniale n’est pas l’action civile. Il suffit de rappeler que le tribunal administratif peut prendre des mesures au titre de l’action domaniale sur la seule base de la transmission du procès-verbal de contravention par l’autorité préfectorale, sans qu’aucune conclusion ne soit formulée devant lui, architecture qu’on ne retrouve bien évidemment pas s’agissant de l’action civile.

Il reste qu’en matière de contravention de grande voirie, les actions publique d’une part et domaniale d’autre part sont aussi distinctes l’une de l’autre que l’action publique et l’action civile en matière pénale et il en résulte qu’une cour ne saurait, sur le seul appel du contrevenant sur l’action publique, statuer sur l’action domaniale, sans méconnaître son office.

En première instance, le juge peut statuer sur tout (action pu- blique et action domaniale) car vous lisez dans la transmission du procès-verbal une saisine sur le tout. Mais si, une fois le juge- ment rendu, l’autorité domaniale compétente ne se manifeste pas pour former appel des dispositions du jugement qui lui font grief, alors le juge d’appel ne peut plus, de son propre chef, statuer au-delà de ce dont il est appelé.

Nous ne pensons pas, à cet égard, que les exigences de la pro- tection du domaine public conduisent à déroger aux lois d’airain de l’appel.

Si l’autorité domaniale se réveille trop tard, diverses options s’ouvrent à elle. Elle peut dresser un nouveau procès-verbal de contravention, si la situation n’a pas évolué et engager une nouvelle procédure en étant plus attentive. Elle peut aussi se tourner vers le juge civil. Elle a le temps pour elle, car l’action domaniale est imprescriptible. Et le Tribunal des conflits juge que le propriétaire d’un bien du domaine public dispose de la faculté d’exercer une action en responsabilité civile contre l’auteur d’une dégradation à ce bien, y compris lorsque ce dernier est protégé par le régime de la contravention de grande voirie et y compris lorsque le juge administratif a rejeté les poursuites engagées à ce titre ²².

Après cassation, il ne reste rien à juger, comme toutes les fois que la décision censurée a statué ultra petita ²³, et vous pourrez rendre un arrêt de cassation sans renvoi ni règlement au fond.

Pour terminer sur une pirouette, nous signalons avoir relevé que l’arrêt était entaché d’une autre erreur, en tant qu’il a confirmé le jugement ayant statué sur l’action publique. Le tribunal avait en effet prononcé, pour quatre contraventions réprimant chacune un fait punissable distinct, une seule amende de 800 €.

Cette peine unique méconnaît l’article 132-7 du code pénal qui, codifiant une jurisprudence Orsel de la Cour de cassation de 1842 ²⁴, énonce que les peines d’amende pour contraventions se cumulent entre elles, de sorte qu’il est prononcé autant d’amendes que d’infractions, alors qu’en matière correctionnelle et criminelle, il n’est prononcé qu’une seule peine de même nature pour des infractions en concours dans le quantum le plus élevé.

Or en matière de contraventions de grande voirie, vous faites application de la règle : voyez un arrêt Micheu de 1935 qui condamne à trois amendes de 600, 1000 et 1000 francs le riverain d’un chemin de halage appartenant au domaine public fluvial, ayant trois fois rétabli une passerelle que l’Administration avait trois fois enlevée ²⁵.

La cour n’a pas vu la difficulté alors qu’estimant la peine de 800 € d’amende justifiée, elle aurait pu prononcer quatre amendes de 200 €. Mais l’arrêt n’étant pas attaqué en tant qu’il a statué sur l’action publique, nous ne voyons pas comment vous pour- riez vous en saisir, sauf à reproduire la même erreur que celle que, si vous nous suivez, vous censurerez.

Par ces motifs, nous concluons à l’annulation des articles 1er et 2 de l’arrêt et à ce que l’État verse à la SCP Lesourd, avocat de M. A, une somme de 3 000 € en application des dispositions du deuxième alinéa de l’article 37 de la loi du 10 juillet 1991.

EXTRAITS
Considérant ce qui suit :

1. Il ressort des pièces du dossier soumis au juge du fond que le préfet des Côtes-d’Armor a déféré au tribunal administratif de Rennes M. A…, comme prévenu de contraventions de grande voirie prévues et réprimées par l’article L. 5337-1 du code des transports, sur la base d’un procès-verbal dressé le 16 octobre 2017 constatant une atteinte à la conservation du domaine public portuaire de la commune de Binic en raison de la non-conformité du mode d’amarrage de son voilier avec les dispositions du règlement portuaire, de l’absence de déclaration des dégâts causés aux ouvrages du port et du défaut de gardiennage de son bateau. Par un jugement du 21 janvier 2019, le tribunal administratif de Rennes a condamné M. A… au paiement d’une amende de 800 euros au titre de ces infractions. M. A… se pourvoit en cassation contre l’arrêt du 7 février 2020 de la cour administrative d’appel de Nantes en tant que, statuant sur l’appel qu’il avait formé contre ce jugement, elle a annulé celui-ci en tant qu’il avait omis de se prononcer sur l’action domaniale et lui a enjoint de relever la chaîne de mouillage et de retirer la chaîne et les cadenas reliant la poupe de son navire au ponton du port de Binic dans un délai d’un mois à compter de la notification l’arrêt, sous astreinte de 50 euros par jour de retard.

2. Aux termes du premier alinéa de l’article L. 2132-2 du code général de la propriété des personnes publiques : « Les contraventions de grande voirie sont instituées par la loi ou par décret, selon le montant de l’amende encourue, en vue de la répression des manquements aux textes qui ont pour objet, pour les dépendances du domaine public n’appartenant pas à la voirie routière, la protection soit de l’intégrité ou de l’utilisation de ce domaine public, soit d’une servitude administrative mentionnée à l’article L. 2131-1 ». Par ailleurs, selon

l’article L. 5335-2 du code des transports, « Il est interdit de porter atteinte au bon état et à la propreté du port et de ses installation ». Enfin, aux termes de l’article 5337-1 du même code, « Sans préjudice des sanctions pénales encourues, tout manquement aux dispositions du chapitre V du présent titre, à celles du présent chapitre et aux dispositions réglementant l’utilisation du domaine public, notamment celles relatives aux occupations sans titre, constitue une contravention de grande voirie ».

3. Les dispositions du code général de la propriété des per- sonnes publiques et du code des transports citées au point 2 tendent à assurer, au moyen de l’action domaniale qu’elles instituent, la remise du domaine public portuaire dans un état conforme à son affectation. Ces dispositions habilitent également les autorités publiques à mettre en œuvre une action répressive, consistant dans le prononcé par le juge administratif d’une amende sanctionnant toute forme d’atteinte portée au domaine public portuaire.

4. Il résulte des pièces du dossier soumis aux juges du fond que la cour administrative d’appel de Nantes était saisie du seul appel de M. A… dirigé contre le jugement du 21 janvier 2019 par lequel le tribunal administratif de Rennes avait prononcé à son encontre une amende au titre de l’action publique, la ministre de la transition écologique n’ayant pas elle-même relevé appel de ce jugement. Il suit de là que, dès lors que ce jugement était devenu définitif hormis pour ce qui concerne l’action répressive, la cour ne pouvait, sans méconnaître son office, l’annuler en tant qu’il concernait l’action domaniale, au motif que les premiers juges n’avaient pas épuisé leur compétence en omettant de statuer sur celle- ci. Par suite, M. A… est fondé à demander l’annulation des articles 1er et 2 de l’arrêt qu’il attaque.

5. M. A… a obtenu le bénéfice de l’aide juridictionnelle. Par suite, son avocat peut se prévaloir des dispositions des articles L. 761-1 du code de justice administrative et 37 de la loi du 10 juillet 1991. Il y a lieu, dans les circonstances de l’espèce, et sous réserve que la SCP Lesourd, avocat de M. A…, renonce à percevoir la somme correspondant à la part contributive de l’État, de mettre à la charge de l’État le versement à la SCP Lesourd de la somme de 3 000 euros demandée à ce titre.

DÉCIDE :

Article 1er : Les articles 1er et 2 de l’arrêt du 7 février 2020 de la cour administrative d’appel de Nantes sont annulés. […]

Romain Victor
Rapporteur public

1 CE, avis, 12 nov. 1806 :, S. Lois annotées 1789 à 1830, pp. 736-737.
2 Le port est la propriété du conseil départemental qui en concède la gestion à la commune de Binic.
3 Appontement flottant perpendiculaire au ponton principal.
4 CE, sect., 23 févr. 1979, n° 04467, Ministre de l’Équipement c/ Assoc. des amis des chemins de ronde : Lebon, p. 75.
5 CE, 9 févr. 1979, n° 10626, Secrétaire d’État aux PTT c/ Entreprise Pagès : Lebon, p. 58.
6 CE, 10 oct. 1986, n° 55914 – CE, 25 juill. 1980, n° 11458 : Lebon, T. p. 724.
7 CE, 25 oct. 2017, n° 392578 : Lebon, p. 332, à nos concl. Dr. Voirie 2018, p. 40.
8 CE, 20 sept. 1991, n° 80739.
9 CE, 25 sept. 2013, n° 354677 : Lebon, T. pp. 591-592-785-801.
10 CE, 2 nov. 1956, n° 24278 : Lebon, p. 413.
11 CE, 23 déc. 2010, n° 306544, Min. de l’écologie c/ Cne de Fréjus : Lebon, p. 528 – CE, 21 nov. 2011, n° 329240, Port autonome de Paris : Lebon, T. p. 926.
12 CE, 13 mai 1932, n° 26338 : Lebon, p. 491.
13 CE, 23 mai 1979, n° 9275, Sté Durance-Concassage : Lebon, T. p. 735.
14 Cf. arrêt n° 355009 du 7 mars 2012 précité.
15 CE, sect., 16 mars 1984, n° 41438 : Lebon, p. 108 avec les conclusions Genevois.
16 En vertu du premier alinéa de l’article 515 du code de procédure pénale.
17 Cf. s’agissant de l’application de la Cesdh, l’avis de section Préfet de la Manche c/ Sté nouvelle entreprise Henry (CE, 23 avr. 1997, n° 183689 : Lebon, p. 153, concl. G. Bachelier ; v. aussi CE, 6 mars 2002, n° 217646 : Lebon, p. 76, concl. G. Bachelier) et, dans le cadre de QPC invoquant les principes découlant de l’article 8 de la Déclaration de 1789, les arrêts suivants : CE, 7 mars 2012, n° 355009 : Lebon, T. pp. 748-957-961, concl. N. Escaut et CE, 30 mai 2012, n° 357694 : Lebon, T. pp. 748-961, concl. N. Escaut.
18 CE, 24 juin 1887, n° 66589 : Lebon, p. 518 – CE, 11 mai 1983, n° 36804. Jurisprudence qui serait peut-être à revisiter et qui est sans doute fondée sur l’idée qu’un recours incident sur l’action domaniale porterait sur un litige distinct de celui ayant trait à l’action répressive.
19 Cass. crim., 6 déc. 2005, n° 04-87.661 : Bull. crim., n° 314. Il en va bien sûr différemment si la partie civile a interjeté appel du jugement qui a ignoré ses demandes (Cass. crim., 10 nov. 2020, n° 19-80.962 : Bull. crim.).
20 Cass. crim., 8 juin 1988, n° 87-85.092 : Bull. crim., n° 263.
21 Cass. crim., 23 avr. 2013, n° 12-81.830, Nevax c/ CPAM 92 et a.
22 T. confl., 13 avr. 2015, n° C3993, Province des Îles Loyauté c/ Cie maritime des Îles : Lebon, T. pp. 597-600-669. Le juge judiciaire est compétent dès lors qu’il n’appartient pas à la juridiction administrative de statuer sur la responsabilité qu’une personne privée peut avoir encourue à l’égard d’une personne publique.
23 CE, 7 juin 1967, n° 68903, Sté fermière des plages du Portel : Lebon, T. pp. 907-920 – CE, 30 juin 2000, n° 202620, Min. Économie : RJF 2000, n° 1148.
24 Cass. ch. réunies, 7 juin 1842, Orsel et a. : S. 1842, 1, p. 496 ; GADPG, Dalloz n° 52.
25 CE, 27 févr. 1935, n° 28474, 28909, 32636, 35148 : Lebon, p. 266.