Une commune peut instituer une redevance d’usage du domaine public routier communal pour les chantiers de travaux des exploitants de réseaux de communications électroniques

Cours & Tribunaux

CE, 25 juin 2021, n° 441933, Montpellier Méditerranée Métropole : Lebon, T.

En l’absence de réglementation particulière, toute autorité gestionnaire du domaine public est compétente, sur le fondement des dispositions des articles L. 2122-1, L. 2125-1 et L. 2125-3 du code général de la propriété des personnes publiques, pour délivrer les permissions d’occupation temporaire de ce domaine et fixer le tarif de la redevance due en contrepartie de cette occupation, en tenant compte des avantages de toute nature que le titulaire de l’autorisation est susceptible de retirer de cette occupation. En l’absence de dispositions particulières applicables à l’occupation provisoire de son domaine public routier par les chantiers de travaux des exploitants des réseaux de communications électroniques, une commune peut donc instituer une redevance au titre des occupations temporaires de ce domaine.

CONCLUSIONS

1. Le pourvoi de Montpellier Méditerranée Métropole soulève une question inédite dans votre jurisprudence et d’un intérêt pratique certain pour les propriétaires ou gestionnaires du domaine public routier et les opérateurs de réseaux de communication électroniques. Elle consiste à déterminer si les collectivités territoriales et leurs groupements sont compétents pour établir un régime de redevances domaniales à la charge de ces opérateurs à raison des chantiers de travaux nécessaires à l’im- plantation et à l’entretien de ces réseaux.

2. Par une délibération du 20 décembre 2005, le conseil municipal de Montpellier a institué, à compter du 1er janvier 2006, une redevance d’usage du domaine public routier communal perçue sur les entreprises installant sur la voie publique des chantiers de travaux temporaires pour répondre aux besoins de tiers. Ce n’est pas écrit en clair mais les « tiers » visés sont les exploitants de réseaux de communications électroniques et les entreprises de transport et de distribution de gaz et d’électricité ou d’eau. La commune avait en effet dressé le constat que de tels chantiers altèrent l’homogénéité des chaussées et des trottoirs, affectent leur durée de vie et perturbent la circulation et de manière générale l’utilisation du domaine public routier.

Par une délibération du 17 décembre 2014 relative aux tarifs applicables au titre de l’année 2015 pour les services à la population et les occupations domaniales, le conseil municipal a fixé un tarif de 0,56 € par m2 et par jour d’occupation pour ces chan- tiers. Sur cette base, Montpellier Méditerranée Métropole, qui a succédé 1er janvier 2015 à ses communes membres pour la compétence voirie routière, a émis les 16 mars, 23 mai et 1er juin 2016 et adressé à France Télécom Ingénierie et Orange un en- semble de titres exécutoires (nous en comptons vingt-six) en vue du paiement de redevances au titre de l’année 2015 pour un montant global de 17 123,67 €.

La société Orange a demandé au tribunal administratif de Montpellier d’annuler ces titres et de la décharger des sommes correspondantes. Par jugement du 6 avril 2018, ce tribunal a fait droit à sa demande. Les premiers juges ont en effet accueilli une exception d’illégalité de la délibération de 2014, tirée de ce que la commune n’avait pas compétence pour instituer une redevance d’usage du domaine public routier communal pour les chantiers de travaux des tiers sans exclure de son champ les opérateurs de communications électroniques qui sont déjà soumis à une réglementation particulière, prévue par le code des postes et des communications électroniques. Montpellier Méditerranée Métropole a interjeté appel et se pourvoit à présent contre l’arrêt confirmatif de la cour administrative d’appel de Marseille du 19 juin 2020.

3. Le cadre de la réflexion est clairement posé par votre jurisprudence. Prenant appui sur l’obligation faite à tout occupant du domaine public d’obtenir un titre et sur le caractère en principe onéreux des autorisations d’occupation, toutes règles aujourd’hui posées par les articles L. 2122-1 et L. 2125-1 du code général de la propriété des personnes publiques (hier par les articles L. 28 et L. 29 du code du domaine de l’État), vous jugez qu’il revient à l’autorité chargée de la gestion du domaine public de fixer, tant dans l’intérêt du domaine et de sa gestion que dans l’intérêt général, les conditions auxquelles elle entend subordonner les autorisations qu’elle délivre ¹. Vous en avez déduit qu’il appartient au gestionnaire domanial, du moins en l’absence de dispositions contraires, de fixer les conditions de délivrance des autorisations d’occupation et, à ce titre, de déterminer le tarif des redevances en tenant compte des avantages de toute nature que le titulaire est susceptible de retirer de l’occupation ².

Le principe est donc la compétence du gestionnaire domanial pour fixer une redevance d’occupation du domaine public qui lui est affecté, cette compétence étant écartée ou réglementée, le cas échéant, lorsqu’un texte vient la supprimer ou l’aménager. Si la loi ne dit rien, le gestionnaire pourra exercer sa compétence sans restriction. Mais si la loi dit quelque chose, alors il faut rechercher la portée exacte de cette « réglementation particulière », afin de déterminer si le régime de redevance que le gestionnaire entend instituer est ou non dans le champ de cette réglementation.

La commune de Montpellier vous avait déjà confronté à un tel exercice, du fait de l’adoption de la délibération du 20 décembre 2005 que nous avons mentionnée à l’instant. Sur le fondement de cette « délibération source », elle avait en effet adressé à ERDF et GRDF des titres de paiement que le tribunal administratif de Montpellier avait annulés sur le recours de ces entreprises. La juridiction avait considéré que la commune ne pouvait légale- ment instituer un régime de redevance dont le principe avait été prévu par le législateur, à l’article L. 2333-84 du code général des collectivités territoriales, qui renvoyait à un décret d’application, dès lors que ce décret n’avait pas été pris.

La commune s’était alors tournée vers le Premier ministre pour lui demander de prendre ce décret, conformément à l’article 21 de la Constitution, avant de vous saisir d’un recours tendant à l’annulation pour excès de pouvoir du rejet implicite de sa de- mande et tendant au versement d’une indemnité compensant le préjudice subi.

Statuant par un arrêt du 4 octobre 2013, inédit au recueil, vous avez d’abord rappelé la jurisprudence Louis X et Escota (v. notes 1 et 2). Puis vous avez lu les dispositions du premier alinéa de l’article L. 2333-84 du code général des collectivités territoriales et vous avez constaté que le législateur avait confié au pouvoir réglementaire le soin de fixer, par décret en Conseil d’État, un régime particulier de redevances dues aux communes par les entreprises de transport et de distribution d’électricité et de gaz en raison de deux types d’occupation de leur domaine public à savoir, d’une part, l’occupation par les ouvrages de transport et de distribution d’électricité et de gaz et par les lignes ou canalisations particulières d’énergie électrique et de gaz, qui a donc la nature d’une occupation permanente et, d’autre part, à raison

d’occupations provisoires de leur domaine public par les chan- tiers de travaux.

Or vous avez constaté que si des décrets étaient intervenus pour définir le régime des redevances dues aux communes en raison des occupations permanentes, il n’en était pas de même pour les redevances dues en raison des occupations provisoires.

Ceci vous a conduit à annuler le refus du Premier ministre de prendre le décret et à lui enjoindre de prendre un tel acte, ce qu’il a fait en mars 2015 ³.

Toutefois, sur le volet indemnitaire, vous avez tiré de la jurisprudence Louis X et Escota qu’en l’absence de réglementation particulière, la commune de Montpellier, en tant qu’autorité gestionnaire de son domaine public, était compétente pour instaurer une redevance au titre de ces occupations provisoires par des chantiers de travaux… si bien que son préjudice n’était pas en lien avec l’abstention du pouvoir réglementaire à réglementer.

4. Dans notre affaire, le tribunal administratif et la cour sont arrivés à la conclusion opposée, dans un contexte il est vrai différent. À la lumière des textes applicables aux opérateurs de communications électroniques, ils ont effet identifié une réglementation particulière privant le gestionnaire domanial de sa compétence de principe.

La cour a d’abord cité l’article L. 113-4 du code de la voirie routière qui énonce que « les travaux exécutés sur la voie publique pour les besoins des services de télécommunications sont sou- mis aux dispositions des articles L. 46 et L. 47 du code des postes et communications électroniques ». L’article L. 46 renvoyant au domaine public non routier 4, elle a ensuite constaté que l’article L. 47 de ce code faisait référence aux « travaux nécessaires à l’établissement et à l’entretien des réseaux » et renvoyait à un décret en Conseil d’État le soin de déterminer le montant maxi- mum de la redevance. La cour a alors cité plusieurs articles réglementaires du CPCE (R. 20-45, R. 20-51 et R. 20-52), tous issus du décret 5 pris sur le fondement de l’article L. 47 et elle a jugé que ces dispositions étaient applicables aux travaux exécutés sur la voie publique pour les besoins des services de télécommunications, alors même qu’ils faisaient référence à un « droit de passage » ainsi qu’aux « fourreaux non occupés ou occupés » et aux « artères ». Enfin, elle a estimé que la référence à une « permission de voirie », qui est le titre domanial délivré en cas d’emprise dans le sol ⁶, n’était pas de nature à établir que l’article L. 47 ne traitait que de l’implantation des ouvrages et a relevé que cet article visait les travaux nécessaires « à l’entretien des réseaux » sans distinguer entre occupations permanentes et occupations provisoires.

5. Montpellier Méditerranée Métropole critique ces motifs par un moyen d’erreur de droit car elle soutient pour sa part que les dispositions réglementaires du CPCE en matière de redevance règlent le cas de l’occupation permanente du domaine public routier par les fourreaux, câbles et autres chambres de tirage des opérateurs de communications électroniques, mais pas celui des occupations temporaires par les chantiers de travaux de ces opérateurs.

Cette critique nous paraît décisive pour les raisons qui suivent.

En premier lieu, il n’est pas bon signe que la cour ait été contrainte, pour justifier sa position, de neutraliser plusieurs mots des textes qu’elle a interprétés, alors qu’ils étaient signifiants car ils renvoient à des catégories juridiques précises.

Nous constatons en deuxième lieu qu’à la différence de l’article L. 2333-84 du CGCT, l’article L. 47 du CPCE n’opère aucune distinction explicitement formulée entre l’occupation permanente ou à tout le moins durable du domaine public routier (à raison des ouvrages et des câbles) et l’occupation temporaire et ponctuelle (à raison des chantiers de travaux).

Nous avons donc deux textes construits assez différemment. Mais cette différence s’explique bien si l’on prend l’article L. 47 pour ce qu’il est, à savoir un texte, adopté dans le contexte de la libéralisation du secteur, qui traite d’une occupation structurelle et non d’une occupation conjoncturelle, autrement dit du droit d’occupation reconnu aux opérateurs de communications électroniques, lequel est défini à l’article L. 45-9 du CPCE comme un « droit de passage », donnant lieu à délivrance d’une « per- mission de voirie » et non d’un permis de stationnement, puisque précisément, il y a emprise dans le sol, conformément aux distinctions élémentaires posées par votre jurisprudence : souvenez-vous de notre affaire de bungalows de chantier place Vendôme, lors des travaux de rénovation du Ritz ⁷. L’article R. 20-46 du CPCE précise d’ailleurs que la permission de voirie n’est délivrée que si elle est compatible avec la destination du domaine public routier. Or on voit mal en quoi un permis de stationnement pour un chantier temporaire pourrait méconnaître la destination du domaine.

Il est du reste assez manifeste que les articles réglementaires qu’a cités la cour en ce qui concerne la redevance d’occupation, figurant dans une section intitulée « Droits de passage » (au pluriel), ne concernent que les occupations permanentes et non des chantiers temporaires : il n’y est question que de fourreaux, occupés ou non, de câbles en pleine terre, de câbles tirés entre des supports, d’artères de fourreaux et de stations radioélectriques, jamais de chantier. De même, le tarif maximal est toujours fixé par année, jamais par journée. Enfin l’article R. 20-54 envisage la possibilité pour l’autorité domaniale, « saisie d’une demande d’occupation », de « conclure avec le pétitionnaire une convention prévoyant que l’investissement est partagé », la redevance étant alors fixée afin de tenir compte de l’intérêt de cet investissement pour le gestionnaire du domaine. On est toujours dans l’occupation permanente, jamais dans le temporaire.

Enfin s’il est exact que l’article L. 47 mentionne à son deuxième alinéa les « travaux nécessaires à l’entretien des réseaux », et si nous comprenons bien entendu que cette mention ait troublé la cour, ce n’est certainement pas pour établir un régime de redevance, mais pour préciser, d’une part, que les travaux sont réalisés conformément au règlement de voirie (certes) et, d’autre part, que le maître d’ouvrage des travaux doit communiquer son programme de travaux au maire dans le cadre de la compétence que le code de la voirie routière reconnaît à ce dernier pour assurer la coordination des travaux à l’intérieur des agglomérations (certes encore).

La cour ne pouvait donc, sans commettre d’erreur de droit, tirer des dispositions du CPCE l’existence d’une réglementation particulière faisant obstacle à l’établissement par la commune de Montpellier de sa compétence pour fixer les conditions de délivrance des autorisations d’occupation temporaire de son domaine par des chantiers temporaires de travaux des opérateurs de communications électroniques.

Vous pourrez donc casser l’arrêt sur ce moyen et renvoyer l’affaire à la cour qui, s’étant arrêtée à l’exception d’illégalité, ne s’est pas prononcée sur les autres moyens de la société Orange.

Par ces motifs, nous concluons à l’annulation de l’arrêt, au renvoi de l’affaire à la cour, à ce que la société Orange verse la somme de 3 000 € à Montpellier Méditerranée Métropole au titre des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative et au rejet des conclusions présentées par la société Orange sur ce fondement.

EXTRAITS
Considérant ce qui suit :

1. Il ressort des pièces du dossier soumis au juge du fond que la société Orange, opérateur de communications électroniques, est titulaire d’une permission de voirie sur le territoire de la commune de Montpellier pour les câbles, équipements et autres ouvrages implantés en surface ou en sous-sol du domaine public routier. Par une délibération n° 2014/569 du 17 décembre 2014, le conseil municipal de la commune de Montpellier a fixé un tarif de 0,56 euros par m2 et par jour pour la redevance due au titre des occupations temporaires du domaine public communal pour l’année 2015. Sur le fondement de cette délibération, Montpellier Méditerranée Métropole, qui dispose désormais de la compétence en matière de voirie, a émis, à l’encontre de la société Orange des titres exécutoires les 16 mars, 23 mai et 1er juin 2016, pour des chantiers de travaux que la société a menés sur le domaine public communal. La société Orange a formé le 4 mai 2016 un recours gracieux à l’encontre de ceux de ces titres exécutoires alors déjà émis, que Montpellier Méditerranée Métropole a expressément rejeté par une décision du 30 juin 2016. La société Orange a demandé au tribunal administratif de Montpellier d’annuler ces titres exécutoires et de la décharger de l’obligation de payer les sommes correspondantes. Par un jugement du 6 avril 2018, ce tribunal a fait droit à cette demande. Par un arrêt du 19 juin 2020, la cour administrative d’appel de Marseille a rejeté l’appel formé par Montpellier Méditerranée Métropole contre ce jugement.

2. Aux termes de l’article L. 113-3 du code de la voirie routière : « (…) les exploitants de réseaux de télécommunications ouverts au public (…) peuvent occuper le domaine public routier en y installant des ouvrages, dans la mesure où cette occupation n’est pas incompatible avec son affectation à la circulation terrestre ». L’article L. 113-4 du même code prévoit que : « Les travaux exécutés sur la voie publique pour les besoins des services de télécommunications sont soumis aux dispositions des articles L. 46 et L. 47 du code des postes et communications électroniques ».

3. Aux termes de l’article L. 45-9 du code des postes et des communications électroniques : « Les exploitants de réseaux ouverts au public bénéficient d’un droit de passage, sur le domaine public routier et dans les réseaux publics relevant du domaine public routier et non routier (…). / (…) / L’occupation du domaine public routier (…) peut donner lieu au versement de redevances aux conditions prévues [à l’article] L. 47 ». Aux termes de cet article L. 47 dans sa rédaction applicable au litige : « Les exploitants de réseaux ouverts au public peuvent occuper le domaine public routier, en y implantant des ouvrages dans la mesure où cette occupation n’est pas incompatible avec son affectation. / Les travaux nécessaires à l’établissement et à l’entretien des réseaux sont effectués conformément aux règlements de voirie, et notamment aux dispositions de l’article L. 115-1 du code de la voirie routière. / L’occupation du domaine routier fait l’objet d’une permission de voirie, délivrée par l’autorité compétente, suivant la nature de la voie empruntée, dans les conditions fixées par le code de la voirie routière. La permission peut préciser les prescriptions d’implantation et d’exploitation nécessaires à la circulation publique et à la conservation de la voirie. / (…) / La permission de voirie ne peut contenir des dispositions relatives aux conditions commerciales de l’exploitation. Elle donne lieu à versement de redevances dues à la collectivité publique concernée pour l’occupation de son domaine public dans le respect du principe d’égalité entre tous les opérateurs. / L’autorité mentionnée au troisième alinéa se prononce dans un délai de deux mois sur les de- mandes de permission de voirie. / Un décret en Conseil d’État détermine les modalités d’application du présent article et notamment le montant maximum de la redevance mentionnée à l’alinéa ci-dessus ». Aux termes de l’article R. 20-45 du même code : « La permission de voirie prévue au premier alinéa de l’article L. 47 est délivrée : / (…) / – par l’exécutif de la collectivité territoriale ou de l’établissement public de coopération intercommunale gestionnaire du domaine dans les autres cas ». Selon l’article R. 20-51 du même code : « Le montant des redevances tient compte de la durée de l’occupation, de la valeur locative de l’emplacement occupé et des avantages matériels, économiques, juridiques et opérationnels qu’en tire le permissionnaire. / Le gestionnaire du domaine public peut fixer un montant de redevance inférieur pour les fourreaux non occupés par rapport à celui fixé pour les fourreaux occupés. / Le produit des redevances est versé au gestionnaire ou au concessionnaire du domaine occupé, dans les conditions fixées par la permission de voirie ». L’article R. 20-52 de ce code dispose enfin que : « Le montant annuel des redevances, déterminé, dans chaque cas, conformément à l’article R. 20-51, en fonction de la durée de l’occupation, des avantages qu’en tire le permissionnaire et de la valeur locative de l’emplacement occupé, ne peut excéder : / I.- Sur le domaine public routier : / 1° Dans le cas d’une utilisation du sol ou du sous-sol, par kilomètre et par artère : 300 euros pour les autoroutes ; 30 euros pour le reste de la voirie routière ; / 2° Dans les autres cas, par kilomètre et par artère : / 40 euros ; / 3° S’agissant des installations autres que les stations radioélectriques : 20 euros par mètre carré au sol. L’emprise des supports des artères mentionnées aux 1° et 2° ne donne toutefois pas lieu à redevance. / (…) ».

4. En l’absence de réglementation particulière, toute autorité gestionnaire du domaine public est compétente, sur le fon- dement des dispositions des articles L. 2122-1, L. 2125-1 et L. 2125-3 du code général de la propriété des personnes publiques, pour délivrer les permissions d’occupation tem- poraire de ce domaine et fixer le tarif de la redevance due en contrepartie de cette occupation, en tenant compte des avantages de toute nature que le titulaire de l’autorisation est susceptible de retirer de cette occupation.

5. Pour juger que le conseil municipal de la commune de Montpellier n’était pas compétent pour fixer, par la délibération du 17 décembre 2014, le tarif de la redevance due, au titre de l’année 2015, par les opérateurs de communications électroniques en contrepartie de l’occupation provisoire du domaine public routier par les chantiers de travaux que ces opérateurs ont réalisés et, par voie de conséquence, que Montpellier Méditerranée Métropole ne pouvait légalement émettre les titres exécutoires en litige pour le recouvrement de cette redevance sur le fondement de cette délibération entachée d’illégalité, la cour administrative d’appel de Marseille s’est fondée, d’une part, sur les dispositions de l’article L. 113- 4 du code de la voirie routière citées au point 2 qui prévoient que les travaux exécutés sur la voie publique pour les besoins des services de communications électroniques sont soumis aux dispositions des articles L. 46 et L. 47 du code des postes et communications électroniques et, d’autre part, sur ce que l’article L. 47 de ce code cité au point 3 mentionne les travaux nécessaires à l’établissement et à l’entretien des réseaux, sans faire de distinction entre les occupations permanentes et provisoires, et renvoie à un décret le soin de déterminer, notamment, le montant maximum de la redevance due en contrepartie de l’occupation du domaine public routier, pour en déduire l’existence d’une réglementation tarifaire particulière qui excluait que la commune puisse légalement faire usage de la compétence générale qu’elle tire de sa qualité de gestionnaire du domaine public.

6. Toutefois, d’une part, il ressort des articles L. 45-9 et L. 47 du code des postes et communications électroniques précités qu’ils ont pour objet de réglementer respectivement le droit de passage et la permission de voirie nécessaires à l’implantation des ouvrages par les exploitants des réseaux de communications électroniques et aux travaux correspondants qui doivent être effectués conformément aux règlements de voirie, et notamment aux dispositions de l’article L. 115-1 du code de la voirie routière, et de prévoir le principe du paiement d’une redevance due au titre de l’occupation permanente du domaine public routier par ces ouvrages, tandis que, d’autre part, les articles R. 20-45, R. 20-51 et R. 20-52 du même code, auxquels renvoie l’article L. 47, ne font référence qu’à ce même droit de passage et, à ce titre, ne mentionnent que les artères et les fourreaux, occupés ou non.

7. Par suite, en l’absence de dispositions particulières appli- cables à l’occupation provisoire du domaine public routier par les chantiers de travaux des exploitants des réseaux de communications électroniques, la cour administrative d’appel de Marseille, en statuant comme elle l’a fait, a méconnu le champ d’application des dispositions citées au point 3 et commis ainsi une erreur de droit. Dès lors, son arrêt doit être annulé, sans qu’il soit besoin de se prononcer sur les autres moyens du pourvoi. […]

DÉCIDE :

Article 1er : L’arrêt de la cour administrative d’appel de Marseille du 19 juin 2020 est annulé.
Article 2 : L’affaire est renvoyée à la cour administrative d’appel de Marseille. […]

1 CE, 8 juil. 1996, n° 121520, Louis X : Lebon, p. 272.
2 CE, 10 juin 2010, n° 305136, Sté des autoroutes Escota : Lebon, T. p. 762.
3 D. n° 2015-334, 25 mars 2015 fixant le régime des redevances dues aux communes et aux départements pour l’occupation provisoire de leur domaine public. En ce qui concerne l’occupation permanente, c’est le décret n° 2002- 409 du 26 mars 2002 portant modification du régime des redevances pour occupation du domaine public des communes et des départements par les ouvrages des réseaux de transport et de distribution d’électricité et modifiant le code général des collectivités territoriales qui a fixé la rédaction des articles R. 2333-105 et R. 2333-106 à R. 2333-108, aujourd’hui en vigueur.
4 Cf. sur ce point : CE, 27 mai 2020, n° 430972, Sté Orange : Lebon, T. p. 729, à nos concl., publiées in Dr. Voirie 2020, p. 151.
5 D. n° 2005-1676, 27 déc. 2005 relatif aux redevances d’occupation du domaine public non routier, aux droits de passage sur le domaine public routier et aux servitudes sur les propriétés privées prévus par les articles L. 45-1, L. 47 et L. 48 du code des postes et des communications électroniques.
6 CE, 15 juil. 1964, n° 61100, Sieur Longuefosse : Lebon, p. 423 – CE, 9 avr. 2014, n° 366483, Domaine national de Chambord : Lebon, sur un autre point.
7 CE, 15 mars 2017, n° 391901, Préfet de police, agissant au nom de la Ville de Paris c/ Sté Galaxie Vendôme : Lebon, T. pp. 488-492-599, à nos concl.