Travaux et ouvrages publics - Christophe Roux • Droit de la Voirie

Synthèse – Août 2021 – Juillet 2022

Si la période écoulée n’a pas été le théâtre d’évolutions majeures, quelques décisions du juge départiteur et du Conseil d’État méritent le détour, soit que celles-ci privilégient une définition unitaire de la notion d’ouvrage public, soit qu’elles apportent des précisions quant à la distinction entre les dommages de travaux publics, accidentels, non-accidentels ou permanents. Doit enfin être plus particulièrement signalé l’avis Société La Closerie du 12 avril dernier, par lequel le Conseil d’État juge qu’une demande d’injonctions (en vue de démolir un ouvrage irrégulier ou de procéder à des travaux venant limiter les dommages subis) n’est recevable que si elle est jointe à une demande indemnitaire.

I. NOTION DE TRAVAUX ET OUVRAGES PUBLICS

A. Travaux publics

Définition « synthétique » (et renouvelée ?). Par deux reprises, le Tribunal des conflits a renoué 1 avec une définition unitaire (parfois dite « synthétique » 2) de la notion de « travaux publics » en retenant que doivent être qualifiés comme tels, ceux « répondant à une fin d’intérêt général et qui comportent l’intervention d’une personne publique, soit en tant que collectivité réalisant les travaux, soit comme bénéficiaire de ceux-ci ». Mettant l’accent sur le critère organique (la personne publique intervenant soit comme exécutante soit comme bénéficiaire des travaux), cette définition avait déjà reçu les faveurs d’une partie de la doctrine 3. Elle n’en reste pas moins jugée trop évasée aux yeux d’une autre frange 4, lors même que, dans l’alternative Effimieff 5, le fait que les travaux prennent cadre dans une mission de service public (et non simplement « d’intérêt général ») est en théorie strictement exigible.

Dans la première affaire – et sans, du reste, que cette mutation définitionnelle emporte de réelles conséquences –, il a ainsi été retenu que des travaux de sécurisation d’une falaise sur- plombant un camping privé ne revêtent pas le caractère de travaux publics 6, faute d’intérêt général. Solution contestable si l’on veut bien admettre que, en sus de la satisfaction (prioritaire ?) des intérêts privés en cause (ceux du camping), il s’agissait d’assurer la sécurité publique (tout court)… qui est l’affaire de tous (T. confl., 8 nov. 2021, n° 4225, Cne Sigean c/ Sté Camping du Roc : Lebon, T. ; Contrats-Marchés publ. 022, comm. 27 et JCP A 2022, n° 2012, note C. Chamard-Heim ; JCP A 2021, act 696, obs. L. Ernstein ; AJDA 2022, p. 559). D’aucuns y trouveront confirmation de l’idée selon laquelle la domanialité privée – de la falaise en cause – a tendance à chasser par présomption l’existence de travaux publics (alors que les notions ne s’opposent pas), là où l’entretien des propriétés publiques mériterait – au gré de la valorisation qu’elle entend satisfaire – que l’intérêt général de l’opération soit admis ipso facto. Dans la seconde affaire (où une telle définition se justifiait davantage pour les besoins de la cause), c’est précisément en relevant l’absence de toute intervention de la personne publique que la qualification a également été rejetée. En effet, les travaux avaient été diligentés par un concessionnaire d’aménagement, lequel n’agissait pas pour le compte de la personne publique en tant que mandataire 7, l’opération de démolition étant par ailleurs réalisée sur des terrains privés (T. confl., 10 janv. 2022, n° 4228, Sté Café Bar Pyxide : Contrats-Marchés publ. 2022, comm. 93, note C. Chamard-Heim ; JCP A 2022, act. 66, obs. L. Ernstein).

Il restera à déterminer si, demain, cette définition unitaire l’emportera sur celle – dualiste – que promeut le Conseil d’État. À ce stade, l’on observera que cela reste une coquetterie propre au seul juge départiteur, le juge administratif s’étant, durant la période en cause, référée à de nombreuses reprises à son approche traditionnelle, en reprenant l’alternative issue respectivement des arrêts Commune de Monségur 8 (dont on fête le centenaire 9) et Effimieff.

Travaux (publics), nature du contrat et compétence contentieuse. Si, en principe, les contrats ayant pour objet l’exécution de travaux publics possèdent un caractère administratif 10, il n’en va pas ainsi lorsque la convention lie deux personnes privées dont aucune n’agit en tant que mandataire de la personne publique (CAA Marseille, 29 nov. 2021, n° 19MA01801, SARL Maintenance Plomberie Electricité : Contrats-Marchés publ. 2022, comm. 64, obs. E. Muller) 11. Il en va ainsi même lorsque les travaux ont trait à l’exercice d’une mission de service public, ceci du reste en conformité avec la jurisprudence Effimieff 12 exigeant, dans cette hypothèse, que la personne publique prenne en charge les travaux. La solution se justifie par l’idée selon la- quelle les opérations exécutées sous maîtrise d’ouvrage privée ne sont jamais des travaux publics, là où la maîtrise d’ouvrage public laisse présupposer leur existence 13. En revanche, parce que le litige découlait initialement de la mauvaise exécution d’un marché (public) de travaux publics dont la collectivité était maître d’ouvrage, l’action en responsabilité in solidum dirigée à l’encontre des sociétés exécutantes (non liées, elles-mêmes, par un contrat de droit privé) doit être connue du seul juge administratif (T. confl., 10 janv. 2022, n° 4031, Sté Axima concept et Sté XL Insurance company c/ Sté Sunwell technologies : AJDA 2022, p. 17, obs. M.-Ch. de Montecler ; JCP A 2022, act. 64, obs. L. Ernstein).

Travail public et ouvrage public. Malgré leur autonomie (il peut exister des ouvrages publics ne résultant pas de travaux publics ; il peut exister des travaux publics ne portant pas sur des ouvrages publics), les notions « d’ouvrage public » et de « travail public » sont parfois jugées interdépendantes (ce que synthétise l’idée de « double notion de travail public » chère à René Capitant 14), à tel point que l’absence de la première entraîne corrélativement disparition de la seconde. Ainsi, en écartant l’existence préalable d’un ouvrage public (v. infra) pour défaut d’intérêt général, la Cour de cassation a rejeté celle d’un travail public avec célérité, confirmant ainsi la compétence du juge judiciaire pour connaître du litige (Cass. 3e civ., 16 févr. 2022, n° 21-12.107, Collectivité européenne d’Alsace c/ SCET : Bull. civ. ; Gaz Pal., 8 mars 2022, p. 32, obs. C. Berlaud ; JCP A 2022, 2138, obs. P. Levallois ; Dr. adm. 2022, act. 49, obs. S. Hourson).

B. Ouvrages publics

Ouvrage public, bien immobilier et aménagement. Si, parfois, quelques biens meubles accèdent dans des circonstances particulières à la qualité d’ouvrages publics au gré, entre autres, des classifications civilistes 15, seuls les biens immobiliers – résultant d’un travail de la main de l’homme – sont en théorie éligibles à cette catégorie. Ainsi, un ruisseau non aménagé ne saurait être considéré comme tel, dès lors qu’il n’a fait l’objet d’aucun aménagement destiné à la gestion des eaux pluviales (CAA Lyon, 20 mai 2022, n° 20LY02743, X c/ Cne de Sallanches).

Ouvrage public et propriété privée. Au prix certes d’une restriction, l’avis Béligaud 16 a maintenu l’absence d’antinomie entre bien privé, d’un côté, et ouvrage public, de l’autre, pourvu que le premier soit affecté à un service public. Dans une formule ramassée (et un peu différente de celle promue par le juge administratif, la seule qualité de gestionnaire – privé – d’un service public semblant ici suffisante), le juge judiciaire retient ainsi que « sont des ouvrages publics les biens immeubles résultant d’un aménagement qui sont directement affectés à un service public, y compris s’ils appartiennent à une personne privée chargée de l’exécution de ce service public, ou qui, appartenant à une personne publique, sont affectés à un but d’intérêt général. La qualification d’ouvrage public s’apprécie à la date du fait générateur du dommage imputable à l’ouvrage ». C’est ainsi – et notamment au regard de la dernière incise – que la qualité d’ouvrage public a été déniée à la « Maison de l’Alsace », vitrine parisienne de la collectivité éponyme dont l’objet visait (originellement) à assurer sa promotion. Or si le bâtiment entendait autrefois répondre au service public du développement économique et touristique, il n’en allait plus ainsi : d’une part, le restaurant situé à son rez-de-chaussée était devenu semblable à bien d’autres (quand bien même choucroute et kouglof restaient de rigueur) ; d’autre part, les bureaux et salons situés à l’étage servaient à l’organisation d’évènements ordinaires et « purement commerciaux », sans que, là encore, un rattachement spécifique avec l’Alsace soit de mise (Cass. 3e civ., 16 févr. 2022, n° 21-12.107, Collectivité européenne d’Alsace c/ SCET, préc.).

Théories extensives de l’ouvrage public. La théorie de l’accessoire n’essaime pas seulement dans le cadre de la domanialité publique ; elle déploie également ses branches pour ombrager la notion d’ouvrage public. Ainsi en va-t-il d’un voile de bêton (tunnel) supportant une voie de circulation (CAA Bordeaux, 14 avr. 2022, n° 19BX03146, X c/ Cne d’Asnières-sur-Blour) ou, encore, d’enrochements considérés comme accessoires indispensables d’une digue présentant, elle-même, le caractère d’un ouvrage public (CAA Douai, 9 nov. 2021, n° 20DA00414, Région Hauts-de-France) Partant, les propriétaires respectifs de la voie de circulation et des digues doivent être considérés comme maîtres de ces ouvrages et en assurer la charge d’entretien.

II. DOMMAGES DE TRAVAUX PUBLICS

A. Dommages accidentels et dommages… non accidentels

Si, parfois, la doctrine privilégie la distinction « dommage accidentel / dommage non-accidentel » (pour supplanter celle opposant les premiers aux dommages dits « permanents ») 17, il semble que les deux formules ne puissent être tenues pour synonymes. La première, en effet, vise à distinguer les dommages liés à l’existence ou au fonctionnement d’un ouvrage public (ou d’un travail public) et ceux générés par une autre cause. Ainsi en va-t-il des préjudices nés de la constitution de servitudes (en l’espèce, celles instituées au profit de concessionnaires de distribution d’énergie) sur des propriétés privées, lesquelles peuvent entraîner une dépréciation de la valeur vénale d’un terrain. Ces derniers dits « non accidentels » relèvent en effet de la compétence du seul juge judiciaire – en tant que gardien « naturel » de la propriété privée – (T. confl., 14 juin 2021, n° 4208 : Lebon, T. ; Contrats-Marchés publ. 2022, comm. 296, obs. E. Muller), là où les seconds, « purement accidentels » (pour reprendre la formulation du Tribunal des conflits) et liés à l’existence ou au fonctionnement d’un ouvrage électrique, ne peuvent être connus que du juge administratif (v. Cass. 3e civ., 24 nov. 2021, n° 20- 18.677,20-18.678,20-18.679:AJDI2022,p.376,noteP.Sablière).

B. Dommages accidentels / permanents

Distinction. Si on lui préfère parfois une présentation en fonction de la nature de la victime en cause (participant, tiers, usager au travail public ou à l’ouvrage public 18), la dichotomie opposant les dommages « accidentels » aux dommages « permanents » reste la trame plébiscitée pédagogiquement pour assurer la primo-détermination des régimes de responsabilité applicables. Venant clarifier cette matrice, il est admis depuis l’arrêt Compagnie nationale du Rhône 19 qu’un dommage présente un caractère accidentel lorsqu’il n’est pas totalement imputable à l’existence ou au fonctionnement de l’ouvrage (sous-entendant qu’un défaut d’entretien est également présent). Inversement, le dommage sera « permanent » lorsqu’il a trait à l’existence ou au fonctionnement « normal » ou, dit autrement, « prévisible » de l’ouvrage. Comme le démontraient déjà plusieurs exemples l’année dernière 20, la période sous revue atteste, d’une part, de la clarification toute relative qui en a résulté 21 ; elle démontre, d’autre part, que cette nouvelle approche conduit à une vision extensive du dommage accidentel, laquelle s’avère a priori favorable aux victimes (tiers à l’ouvrage), celles-ci n’ayant pas à démontrer l’existence d’un préjudice anormal et spécial (toujours délicat à prouver : v. par ex. CAA Bordeaux, 14 oct. 2021, n° 19BX00637, X c./ Dpt Charente et Cne d’Asnières-sur-Nouère – CAA Nantes, 15 oct. 2021, n° 20NT00693, X c/ Dpt Eure-et-Loire).

Faisant application de la distinction, le Conseil d’État s’est une nouvelle fois rangé à l’existence d’un dommage accidentel lié à la présence, en l’espèce, d’un remblai (lui-même formé pour la construction d’un parking public et d’une maison de santé) venant peser sur le muret de clôture séparant la propriété des particuliers et la nouvelle infrastructure communale. En visant le parking et la maison de santé (la solution aurait-elle été différente si le juge administratif avait pointé le remblai ?), il vient en effet estimer que les désordres ne sont pas dus à leur existence ou leur fonctionnement normal, mais « à l’absence de dispositifs de soutènement des terres ainsi remblayées ». Partant, le dommage présente un caractère accidentel, les tiers-requérants pouvant bénéficier d’un régime de responsabilité sans faute sans avoir à démontrer le caractère anormal et spécial du préjudice subi (CE, 8 févr. 2022, n° 453105, X c/ Cne d’Ennezat : Lebon, T. ; Dr. adm. 2022, comm. 17, note G. Eveillard ; JCP A 2022, act. 159, obs. M. Touzeil-Divina ; BJCL 2022-4, p. 279, concl. M. Pichon de Vendeuil, obs. G. Pellissier ; AJDA 2022, p. 312, obs. E. Maupin).

De manière plus contestable, et au gré de l’instrumentalisation de la même distinction, la cour administrative d’appel de Lyon a retenu qu’un dommage résultant d’un défaut de conception de l’ouvrage public (des puisards destinés à recueillir les eaux pluviales) avait un caractère accidentel, lors même que sa nature « permanente », à notre sens, se concevait plus aisément (CAA Lyon, 20 mai 2022, n° 20LY02689, X c/ Dpt Côte-d’Or. V. dans le même sens au sujet d’une implantation « impropre » d’un ouvrage : CAA Nantes, 20 mai 2022, n° 21NT01924, X c/ Cne Cingal Suisse Normande). C’est la même appréciation qui a été retenue au sujet de fuites d’eau, marques d’une érosion au sein de la structure d’un barrage et d’un tunnel, les dommages provoqués n’étant pas considérés comme inhérents à leur existence (CAA Bordeaux, 14 avr. 2022, n° 19BX03146, X c/ Cne d’Asnières-sur-Blour, préc.).

Dommage permanent et absence d’ouvrage public. Au travers d’une formule quelque peu équivoque, le Conseil d’État a dit pour droit que la responsabilité pour dommage permanent de travaux publics ne saurait s’appliquer dans l’hypothèse d’une absence d’ouvrage public (CE, 11 févr. 2022, n° 449831, X c/ Cne de Pont-Salomon : Lebon, T. ; Dr. adm. 2022, comm. 23, note G. Eveillard ; AJDA 2022, p. 315, obs. E. Maupin ; JCP A 2022, act. 158, obs. L. Ernstein. Pour une mise en œuvre, v. CAA Toulouse, 12 mai 2022, n° 20TL20259). Il en résulte que, dans ce cas, les tiers ne pourront invoquer que la responsabilité pour faute présumée. Par certains côtés, cette précision apparaît parfaitement logique : à partir du moment où le dommage permanent est celui inhérent à l’existence ou au fonctionnement de l’ouvrage, l’on voit mal comment il pourrait advenir… en l’absence d’ouvrage(s). La solution œuvre par ailleurs en symbiose avec la vision désormais extensive du dommage accidentel (v. supra), la responsabilité pour faute présumée étant de mise lorsque les ouvrages existants sont qualitativement ou quantitativement jugés insuffisants, notamment pour parer à la survenance de certains aléas (pluies diluviennes, inondations…) ; de même, c’est pour défaut d’entretien normal de l’ouvrage (et donc dans le cadre d’un régime de responsabilité pour faute) que l’on sanctionne traditionnellement l’absence ou l’insuffisance de signalisations avertissant du danger. La solution possède toutefois son lot de contrariétés : c’est dire, en substance, que la responsabilité ne sera admise que si la création d’un ouvrage public est obligatoire, ceci n’étant pas le cas, en l’espèce, d’un réseau de collecte des eaux pluviales. De ce point de vue, la restriction agit à contre-courant du mouvement de socialisation des risques dont les régimes de responsabilité sans faute sont considérés comme les meilleurs serviteurs. C’est dire aussi que, plutôt que de rechercher la responsabilité (pour faute, martelons-le) des collectivités publiques pour dommages de travaux publics, il sera vraisemblablement plus aisé de la trouver dans la carence de l’autorité de police à assurer la sécurité publique, sauf à considérer que les moyens (financiers) dont disposent l’Administration sont insuffisants pour lui faire peser une telle charge, la considération semblant perlée mais bien présente dans la décision en cause.

C. Entretien normal

Notion d’entretien normal – absence d’ouvrages. Si le dommage de travaux publics est généralement lié à l’existence même de tels travaux (ou ouvrages publics), leur absence peut également générer une telle qualification 22. La circonstance a toutefois été écartée au sujet d’aéronefs détruits à la suite d’un ouragan, leurs propriétaires cherchant à engager la responsabilité du gestionnaire (de service public) de l’aérodrome. La cour bordelaise vient estimer que l’absence d’amarrages au sol et de hangars ne peut constituer un défaut d’entretien normal, les aires de stationnement ayant seulement « pour vocation d’accueillir les aéronefs mais non d’en assurer la conservation ou la garde ». Autrement dit la destination « normale » des infrastructures en cause n’impliquait nullement l’obligation de prévoir de tels dispositifs (CAA Bordeaux, 30 déc. 2021, n° 19BX02979 : Contrats-Marchés publ. 2022, comm. 88, obs. E Muller).

D. Lien de causalité – causes exonératoires

Faute de la victime. Comme à l’accoutumée, la période a drainé son lot de décisions venant partiellement, voire totalement exonérer la responsabilité des maîtres d’ouvrage, en présence d’une faute de la victime. Ainsi, par exemple, du piéton inattentif trébuchant sur le rebord endommagé d’un trottoir, le léger effritement l’affectant ne suffisant pas à révéler un quelconque défaut d’entretien normal de l’ouvrage (CAA Lyon, 3 mai 2022, n° 20LY03180, X c/ Métropole de Lyon). Idem au sujet d’un conducteur imprudent ayant roulé sur l’accotement d’une voie puis buté sur un bloc de bêton, dès lors que – naturellement – cette portion n’est pas destinée à la circulation, la route étant par ailleurs d’une largeur suffisante pour ne point y empiéter (CAA Bordeaux, 22 févr. 2022, n° 21BX04460, X c/ Dpt Gironde). La théorie du « risque accepté » 23 a quant à elle été mobilisée par la cour administrative d’appel de Marseille pour rejeter l’action d’un usager d’une piste de BMX victime d’une mauvaise chute (CAA Marseille, 28 avr. 2022, n° 20MA01939, X c/ Cne de Peynier).

Force majeure et fait du tiers. Fréquemment invoquée, rarement admise, la cause exonératoire tirée de la force majeure n’a pas prospéré cette année. Ainsi, ne présentent pas un tel caractère les inondations ayant emporté le véhicule garé sur le bas-côté d’une route, celles-ci étant dues à l’insuffisance et la défectuosité d’un bassin de rétention situé en contrebas. L’expertise devait par ailleurs révéler, d’une part, que les pluies diluviennes n’avaient nullement un caractère exceptionnel ; d’autre part, que les désordres corrélatifs possédaient un caractère récurrent (CAA Lyon, 18 janv. 2022, n° 20LY02157, SA Mutuelles du Mans Assurances IARD c/ ATMB).

Aux confins du fait du tiers enfin – lequel ne peut jamais prospérer en matière de responsabilité sans faute (pour un tel rappel : CAA Nancy, 1er févr. 2022, n° 20NC01186, Sté TFL c/ Cne de Longeau-Percey) –, il a été écarté le moyen tiré du fait que l’autoroute (à l’origine d’une dépréciation de valeur vénale) en cause appartenait à l’État et procédait ainsi des décisions prises par ce dernier en matière d’aménagement du territoire, la société concessionnaire ne pouvant donc se dédouaner de sa responsabilité (CAA Bordeaux, 29 déc. 2021, n° 19BX02239 : Contrats-Marchés publ. 2022, comm. 89, obs. E. Muller).

E. Régimes de responsabilité

Ouvrages exceptionnellement dangereux. Quoique perdurant, le régime de responsabilité sans faute bénéficiant aux usagers en présence d’un ouvrage public exceptionnellement dangereux 24 ne fait plus recette. En témoigne cette année encore une décision de la cour phocéenne, laquelle a estimé qu’un parcours aménagé de BMX ne pouvait emprunter un tel qualificatif. Partant, seule la responsabilité pour faute présumée pouvait être engagée (CAA Marseille, 28 avr. 2022, n° 20MA01939, X c/ Cne de Peynier).

F. Préjudices et indemnisation

Préjudice anormal et spécial. S’agissant des dommages permanents subis par les tiers à un ouvrage public, il a été précisé que l’anormalité et la spécialité du préjudice (exigibles alors) doivent s’apprécier de manière globale au regard de l’ensemble des préjudices allégués, ceci dans le sillage d’une jurisprudence constante 25. Il en va ainsi d’une dépréciation de la valeur vénale d’un immeuble – suite à la construction, à proximité, d’une autoroute – évaluée entre 15 et 33 % (CAA Bordeaux, 29 déc. 2021, n° 19BX02239, préc.). Une gêne visuelle et esthétique de faible ampleur générée par la présence d’un ouvrage public irrégulier (un réservoir d’eau incendie) ne suffit pas, en revanche, à matérialiser un tel degré de préjudice (CAA Douai, 18 janv. 2022, n° 19DA01128, X c/ Cne de Rosay).

Vulnérabilité. La vulnérabilité d’un édifice affecté par des dommages de travaux publics ne saurait constituer une cause exonératoire de responsabilité du maître de l’ouvrage ; cette circonstance peut, en revanche, venir tempérer l’indemnisation allouée aux victimes (V. encore CAA Marseille, 9 mai 2022, n° 20MA02253, X et MAIF c/ Cne d’Aix-en-Provence), notamment en diminuant la part de responsabilité imputable à la collectivité publique (v. par ex. CAA Bordeaux, 17 févr. 2022, n° 19BX03159, X c/ Cne du Graulhet).

G. Imputabilité

C’est probablement un truisme de rappeler que la personne responsable des dommages de travaux publics est le maître de l’ouvrage, lequel en assure « la garde » (celle-ci étant parfois, sur une tonalité critique, perçue comme le fondement de l’action en responsabilité afférente 26). La déterminer, toutefois, n’est pas toujours chose aisée. D’une manière générale, deux cas majoritaires se présentent : le maître de l’ouvrage est soit le propriétaire des biens afférents (CAA Bordeaux, 30 juin 2022, n° 19BX04474, X c/ Cne de Braud-et-Saint-Louis), soit celui qui en assure la gestion, notamment dans le cadre d’une concession de service public. Dans cette hypothèse, le concessionnaire est réputé responsable des dommages causés pendant la durée du contrat qui le lie à une autorité concédante et ceci alors même que les travaux en cause auraient été achevés. La circonstance que les stipulations d’un contrat de partenariat prévoient le transfert des voies ferrées construites dans le patrimoine public immédiatement après achèvement des travaux ne saurait, à elle seule, avoir pour effet de dédouaner en totalité le cocontractant de l’Administration (CE, 8 févr. 2022, n° 452985, Sté SNCF Réseau : RDI 2022, p. 405, note R. Hostiou).

III. INTANGIBILITÉ DE L’OUVRAGE PUBLIC

Depuis l’arrêt Commune de Clans 27, l’intangibilité de l’ouvrage public (irrégulièrement implanté) n’est plus qu’un totem vacillant, sa destruction étant envisageable pour peu que, en premier lieu, il ne puisse faire l’objet d’une mesure de régularisation 28. En second lieu, si et seulement si la première échappatoire mène à une impasse, il appartiendra au juge d’opérer un bilan des intérêts en cause, en déterminant si les avantages présentés par le maintien de l’ouvrage (notamment eu égard à son affectation à l’intérêt général, mais aussi au regard du coût de la démolition / remise en état) l’emportent sur ses inconvénients, la démolition ne devant pas, en tout état de cause, porter une atteinte excessive à l’intérêt général.

A. Condition de régularisation

Au titre de ce premier volet, il est désormais exigé que la régularisation de l’ouvrage ne soit pas purement hypothétique ; autrement dit, le juge se doit de vérifier le degré de plausibilité in concreto de cette faculté pour, le cas échéant, conclure au maintien de l’ouvrage irrégulier 29. Classiquement, la régularisation peut soit résulter de la mise en œuvre d’une procédure

d’expropriation, soit de la constitution de servitudes, soit, enfin, d’une acquisition à l’amiable des parcelles (privées) occupées par l’ouvrage-envahisseur. Précisons, au préalable, que la (demande de) régularisation est dépourvue d’objet si les requérants ne justifient d’aucun préjudice subi du fait de la présence – certes irrégulière – de l’ouvrage (CAA Lyon, 6 juill. 2021, n° 19LY04592, X c/ Cne de Saint-Laurent-de-Mure).

En l’absence de tout commencement d’exécution quant à leurs déploiements respectifs, la perspective de régularisation est généralement repoussée. C’est ce que démontre par exemple l’arrêt relevant, d’une part, que les requérants rejettent toute acquisition amiable et, d’autre part, qu’aucune servitude conventionnelle n’a été envisagée (CAA Marseille, 5 juill. 2022, n° 19MA00517, Synd. des copropriétaires du 5-7, rue Mirasol et 2, rue René Cassin. V. également CAA Nancy, 28 déc. 2021, n° 20NC00886, SCI Beata Domus ; 30 juin 2022, n° 21NC02899, X c/ ERDF). Il en va de même lorsque la procédure d’expropriation n’a pas été initiée, le juge se dispensant alors d’entrer dans un primo-bilan « coûts – avantages » visant à déterminer si, in concreto, l’utilité publique du projet serait accueillie ou non de manière suffisamment plausible (CAA Marseille, 8 févr. 2022, n° 21MA02755, X c/ Cne Roquedur). L’impossibilité – légale – de constituer des servitudes a également suffit à chasser la perspective (CAA Nancy, 28 déc. 2021, n° 20NC00886, préc.). Il en va différemment lorsque, au sujet de l’implantation irrégulière d’un pylône électrique, la collectivité a déjà saisi le préfet d’une demande visant à l’engagement d’une procédure de déclaration d’utilité publique pour l’institution d’une servitude administrative, surtout lorsque « la réalité et le sérieux du projet de régularisation » sont soulignés (CAA Marseille, 21 déc. 2021, n° 19MA05717, X c/ Synd. départemental d’énergie de la Corse-du-Sud et Sté Enedis).

B. Bilan des intérêts

Lorsque le premier radeau ne parvient pas à sauver l’ouvrage échoué, le juge devra s’en remettre au classique « bilan des intérêts » pour juger de son maintien ou de sa démolition. Par essence casuistique, ce contentieux durant la période sous revue ne présente qu’une originalité relative ; les lignes-forces de la jurisprudence antérieure en ressortent confortées, le montant financier (modique ou important) lié à la démolition et/ou à la reconstruction de l’ouvrage constituant régulièrement le juge de paix. Par ailleurs, aucune démolition portant sur un ouvrage d’ampleur n’est à signaler.

Ainsi, une route irrégulièrement implantée ne saurait souffrir la démolition eu égard à l’intérêt qu’elle présente pour la circulation publique, là où les désagréments causés aux requérants sont de faible ampleur (CAA Marseille, 5 juill. 2022, n° 19MA00517, préc.). De même, la destruction d’une salle des fêtes dans une petite commune rurale (« peu dotée en équipements publics ») présenterait des inconvénients excessifs par rapport aux avantages que son maintien implique (CAA Marseille, 8 févr. 2022, n° 21MA02755, préc.). En l’absence de troubles significatifs de jouissance pour les particuliers, le maintien d’un pylône électrique irrégulièrement implanté se justifie également, le coût lié à sa démolition / reconstruction étant par ailleurs significatif (CAA Nancy, 30 juin 2022, n° 21NC02899, préc.). Il en est allé de même au sujet d’un pylône qui pouvait difficilement être implanté autre part, à raison de protections environnantes relatives au patrimoine (sites classés), les requérants disposant par ailleurs d’alternatives pour percer un nouveau portail afin d’accéder à leur propriété sans la moindre gêne (CAA Nancy, 28 déc. 2021, n° 20NC00886, préc.).

En revanche, dans une affaire similaire, l’enfouissement de la ligne électrique litigieuse a été ordonnée, la société (privée) concessionnaire ne parvenant pas à démontrer qu’il en résulterait une atteinte à la continuité du service public, le montant des travaux étant ici jugé acceptable ; d’aucuns pourront y voir une approche de l’intangibilité à géométrie variable, celle-ci paraissant moins souvent de rigueur en présence de maîtres d’ouvrage privés (CAA Marseille, 8 févr. 2022, n° 21MA02755, préc.). Le déplacement a également, aux termes d’un bilan négatif, été prescrit au sujet d’une autre ligne électrique : présentant des signes de dangerosité, celle-ci, au surplus, venait freiner le développement économique d’une entreprise désireuse d’installer de nouveaux équipements (CAA Nantes, 4 févr. 2022, n° 21NT00329, (EARL) élevage de Durtal – V. également pour une instrumentalisation des principes de prévention et de précaution : CAA Marseille, 21 déc. 2021, n° 19MA05717, préc.).

IV. ASPECTS CONTENTIEUX

A. Compétence juridictionnelle

Spic, tiers et dommages de travaux publics. Dès lors que le litige se noue entre un Spic et un usager, le juge judiciaire retrouve sa compétence contentieuse, le régime juridique de l’activité l’emportant sur celui propre aux travaux publics 30. Tel n’est pas le cas, en revanche, quand les victimes ont la qualité de tiers, celle-ci ayant été reconnue à des riverains venant à subir le dysfonctionnement d’une conduite unitaire d’assainissement… dont ils sont sans doute, pourtant, les usagers indirects (CAA Paris, 31 janv. 2022, n° 21PA03335, Synd. des copropriétaires du 5, rue Lieutnant Thomas à Bagnolet : Contrats-Marchés publ. 2022, comm. 119, obs. E. Muller).

B. Pouvoirs du juge / Réparation

Par deux décisions majeures de 2019 (Syndicat des copropriétaires du Monte Carlo Hill 31 et Pinault 32), il a été admis que, lorsque le préjudice (consécutif à des dommages de publics… ou lié à la présence même d’un ouvrage public irrégulièrement implanté 33) perdure au moment du jugement 34, le juge saisi d’une action en responsabilité peut également enjoindre l’Administration de mettre fin à l’origine de ce dommage ou, au moins, d’en limiter les effets. Ce faisant, la mise en œuvre du pouvoir d’injonction est explicitement considérée comme un mode de réparation à part entière se rattachant à l’office du juge de la responsabilité. Nul doute que l’avancée soit providentielle, en ce que la réparation du préjudice passé (par le versement de dommages et intérêts) constitue une maigre consolation… si celui-ci venait à persister par la suite ; en sens inverse, d’aucuns considèrent que cette nouvelle voie de réparation, si elle est substitutive, pose problème, en ce qu’elle viendrait seulement réparer le futur en se désintéressant des préjudices passés.

Articulation entre demande indemnitaire et pouvoir d’injonction. C’est aux bénéfices de ces rappels que le présent avis du Conseil d’État mérite une attention soutenue, celui-ci retenant qu’une demande d’injonction visant à mettre fin au fait générateur du dommage de travaux publics ne peut être déposée qu’en complément à une demande indemnitaire (CE, avis, 12 avr. 2022, n° 458176, Sté La Closerie : Lebon ; Dr. adm. 2022, comm. 30, note G. Eveillard ; AJDA 2022, p. 774, obs. E. Maupin ; JCP G 2022, act. 839, obs. L. Ernstein). C’est, d’une part, rappeler le caractère prioritaire de l’action indemnitaire ; c’est, d’autre part, clairement signifier que l’exercice du pouvoir d’injonction n’est pas son substitutif mais, simplement et le cas échéant, son supplétif (si, par exemple, aucun préjudice – passé – n’est constitué). Salutaire à bien des égards, cette appréciation souffre toutefois d’un certain nombre de contrariétés. En premier lieu, elle ne signifie pas, a priori, abandon du principe selon lequel le juge peut choisir entre le versement d’une indemnité et les mesures dont il définit la nature et les délais d’exécution (ou, encore, un panachage entre les deux). En second lieu, la solution s’agence assez mal avec les évolutions actées dans le cadre du contentieux visant à la démolition de l’ouvrage public où, désormais, l’objet principal de l’action en justice (ce qui justifie son basculement dans le plein contentieux 35) réside dans la démolition de l’ouvrage (prétendument) irrégulièrement implanté, ceci alors même que la demande originelle ne visait qu’à contester la légalité de cette implantation. On le comprend, dès lors : au gré de cet avis, les demandes entendant se placer sur le strict terrain de la légalité pour obtenir – seulement – la démolition d’un ouvrage par le prononcé d’injonctions pourraient souffrir l’irrecevabilité si elles ne sont pas assorties, en sus, de demandes indemnitaires.

Réparation. Pour déterminer s’il satisfait à la demande d’injonctions présentée par les victimes, le juge suit une méthodologie aussi précise que cadencée. Il lui appartient premièrement d’apprécier si le dommage persiste à la date où il statue ; deuxièmement, s’il trouve sa cause dans l’exécution défectueuse de travaux ; troisièmement et enfin, si aucun motif tiré de l’intérêt général (lequel – très financièrement coloré – « peut tenir au coût manifestement disproportionné des mesures à prendre par rapport au préjudice subi ») ou des droits des tiers ne justifient l’abstention de la personne publique.

Mettant en œuvre cette méthodologie, il a été enjoint à une communauté de communes de réaliser des travaux de confortement d’un barrage et d’un tunnel recouvrant un canal, ces derniers n’apparaissant pas d’un coût prohibitif, le juge relevant au surplus que, « tôt ou tard », il lui appartiendrait de le faire en tant que collectivité compétente en matière de voirie (CAA Bordeaux, 14 avr. 2022, n° 19BX03146, préc.. Dans le même sens, pour des travaux dont le montant n’a pas été jugé dirimant : CAA Lyon, 3 mai 2022, n° 20LY03527, M. C. c/ Cne Saint-Martin- du-Mont). En revanche, signe de la primauté conférée aux considérations financières, la cour nantaise a jugé que la reconstruction (totale) d’un ouvrage (destiné à recueillir les eaux pluviales) pour un coût de 73 000 € était manifestement disproportionnée au regard de l’intensité toute relative des préjudices subis par les requérants (CAA Nantes, 29 avr. 2022, n° 21NT02120, GFA Les Vergers de l’Aure et a. V. également, pour une telle conclusion : CAA Marseille, 7 juin 2022, n° 20MA02454, X c/ Cne de Péri). De même, en l’absence de motifs d’intérêt général probants invoqués par le maître d’ouvrage, le prononcé d’injonctions a été confirmé (CAA Nantes, 20 mai 2022, n° 21NT01924, préc.). Il en va ainsi, par exemple lorsque les travaux sont certes délicats à entreprendre mais pas « irréalisables », leur coût étant par ailleurs modique (CAA Toulouse, 12 mai 2022, n° 20TL24068, X c/ Cne de A.).

1 V. déjà, T. confl., 18 déc. 2000, n° 3225, MACIF c/ Synd. des copropriétaires du centre commercial de la Lézarde : Lebon, p. 778.
2 C. Chamard-Heim, note sur T. confl., 8 nov. 2021, n° 4225, préc.
3 V. entre autres J.-P. Maublanc, De l’unité de la notion de travail public, in Mélanges J.-M. Auby, Dalloz, 1992, p. 227.
4 V. entre autres, N. Foulquier, Une nouvelle définition judiciaire du contrat de travail public : une histoire passée à surveiller, in Mélanges Ph. Godfrin, Mare & Martin, 2014, p. 173.
5 T. confl., 28 mars 1955 : AJDA, 1955, II, p. 332, note J. A. ; JCP G, 1055, II, n° 8786, note Ch. Blavoët ; Rev. adm., 1955, p. 295, note G. Liet-Veaux ; GAJA, Dalloz, 23e éd., 2021, n° 65, p. 452.
6 V. déjà en ce sens CAA Nantes, 31 oct. 2013, n° 12NT00941.
7 En ce sens, déjà CE, 4 mars 2021, n° 437232, Sté Socri Gestion : JCP A 2021, n° 2161 – CAA Bordeaux, 17 déc. 2020, n° 18BX02944, Sté Allianz.
8 CE, 10 juin 1921 : RD pub. 1921, p. 361, note G. Jèze ; S. 1921, III, p. 49, concl. Corneille, note M. Hauriou ; GAJA, préc., n° 35, p. 221.
9 V. ainsi C. Faure, G. Eveillard, J.-Ph. Ferreira, Au commencement des travaux publics était Monségur : AJDA 2022, p. 1442.
10 CE, 7 août 2008, n° 289329, SA de gestion des eaux de Paris : Lebon, T. p. 956 ; Dr. adm. 2009, comm. 77 et BJCP 2009, p. 40, note et concl. E. Glaser.
11 V. CE, 7 nov. 1958, Entreprise Eugène Revert : Lebon, p. 541 ; RDP 1959, p. 596, concl. L. Heumann ; AJDA 1959, II, p. 196, note Gardies.
12 Préc.
13 CE, ass., 12 avr. 1957, Mimouni : Lebon, p. 262 ; AJDA 1957, p. 272, chron. J. Fournier et G. Braibant ; D. 1957, p. 413, concl. B. Tricot et note P.-L. J. ; S. 1957, p. 284, concl. ; Rev. adm. 1957, p. 369, note R. Brichet.
14 R. Capitant, La double notion de travail public : RDP 1929, p. 507.
15 Par la qualité d’immeuble par incorporation ou par destination. Au gré, aussi, de la théorie de l’accessoire voire de la théorie de « l’ouvrage public global ».
16 CE, ass., avis, 29 avr. 2010, n° 323179 : Lebon, p. 126 ; AJDA 2010, p. 1635, chron. S.-J. Lieber et D. Botteghi ; ibid., p. 1916, note P.-A Jeanneney ; Dr. adm. 2010, comm. 132, obs. J.-L. Pissaloux ; RDI 2010, p. 390, note O. Févrot ; RFDA 2010, p. 557, concl. M. Guyomar et note F. Melleray ; RJEP 2010, comm. 54, concl. et note Y. Gaudemet ; GDDAB, Dalloz, 3e éd., 2019, n° 11, obs. F. Melleray.
17 V. notamment H. Belrhali, Droit de la responsabilité administrative, LGDJ, Manuel, 2e éd., 2020.
18 V. en dernier lieu, sur un de ces aspects, J.-Ph. Ferreira, La responsabilité de l’Administration à l’égard des tiers à l’ouvrage public : JCP A 2021, 2382 19 CE, 10 avr. 2019, n° 411961 : Lebon, T. p. 961 ; AJDA 2019, p. 1821, note É. Barbin ; Dr. adm. 2019, comm. 40, note G. Eveillard ; JCP A 2019, act. 280, obs. C. Friedrich ; Dr. Voirie 2019, p. 122 et p. 176, chron. Ch. Mondou.
20 V. par ex. CAA Versailles, 18 juin 2021, n° 19VE02756, X et MAIF c/ SMAVND – CAA Lyon, 25 août 2020, n° 18LY02850, X c/ Cté d’agglomération de Beaune Côte et Sud.
21 V. en ce sens G. Eveillard, note sur préc.
22 V. par ex. CE, 3 nov. 1972, n° 83338, Min. Équip. et logement c/ Houillères du bassin du Centre et du Midi : Lebon, p. 710.
23 V. I. Mariani-Benigni, L’ « exception de risque accepté » dans le contentieux administratif : RDP 1997-3, p. 841 – N. Albert, Le dommage causé à soi-même : point de vue publiciste : RCA 2010, dossier 13 – v. aussi E. Péchillon, L’exception sportive en question : l’intervention ciblée du législateur en matière de responsabilité : JCP A 2012, act. 228.
24 V. CE, ass., 6 juill. 1973, n° 82406, Dalleau : Lebon, p. 482 ; AJDA, 1973, p. 588, chron. M. Franc et M. Boyon ; D., 1973, p. 740, note F. Moderne ; JCP G, 1974, 17625, note P. Tedeschi.
25 CE, 18 nov. 1998, n° 172915, Sté Les maisons de Sophie et Épx Demirdjian : Lebon, p. 427
26 V. G. Eveillard, note sur CE, 11 févr. 2022, n° 449831, X c/ Cne de Pont- Salomon : Lebon, T. ; Dr. adm. 2022, comm. 23.
27 CE, sect., 29 janv. 2003, n° 245239 : Lebon, p. 21 ; AJDA 2003, p. 784, obs. P. Sablière ; CJEG 2003, p. 243, concl. Ch. Maugüé ; JCP G, 2003, n° 10118, note G. Noël ; JCP A 2003, 1342, note J. Dufau ; LPA 21 mai 2003, note J. Bougrab ; LPA 6 juin 2003, p. 20, note J. Charret et S. Deliancourt ; RFDA 2003, p. 477, concl. et note Ch. Lavialle ; GDDAB, préc., n° 92, p. 877, note F. Melleray.
28 Ch. Roux, La régularisation de l’ouvrage public : JCP A 2021, 2377.
29 CE, 28 févr. 2020, n° 425743, X c/ ERDF : Lebon, T. ; Dr. adm. 2020, comm. 30, obs. G. Eveillard ; JCP N 2020, act. 281, obs. J.-Fr. Giacuzzo ; Dr. Voirie 2020, p. 122 ; RDI 2020, p. 261, obs. P. Soler-Couteaux ; ibid. p. 296, obs. R. Hostiou ; Gaz. Pal. 17 mars 2020, p. 32, obs. N. Finck ; RFDA, 2020, p. 1043, note N. Sudres.
30 V. T. confl., 24 juin 1954, Dame Galland : Lebon, p. 717 ; D. 1955, p. 544, note J.-M. Auby.
31 CE, sect., 6 déc. 2019, n° 417167 : Lebon ; Dr adm. 2020, comm. 16, obs. G. Eveillard ; RFDA 2020, p. 121, concl. G. Pellissier ; AJCT 2020, p. 212, obs. M.-Ch. Rouault ; Dr. Voirie 2020, p. 40, note Ch. Mondou ; Gaz. Pal. 4 févr. 2020, n° 369, p. 25, obs. Th. Leleu.
32 CE, 29 nov. 2019, n° 410689 : Lebon ; AJDA 2020, p. 313 et BJDU 2020- 2, p. 136, concl. G. Odinet ; AJDA, 2019, p. 2463, obs. E. Maupin ; Dr. adm., 2020, comm. 14, obs. G. Eveillard ; JCP A 2020, 2086, obs. R. Reneau ; Dr. Voirie 2020, p. 47 ; RDI 2020, p. 183, obs. N. Foulquier.
33 V. L. Seurot, La réparation de l’implantation irrégulière : JCP A 2022, 2378.
34 Dans le cas contraire, la demande est naturellement rejetée. V. par exemple CAA Nantes, 23 avr. 2021, n° 19NT03468, X c/ Cté de communes de Seulles Terre et Mer – CAA Douai, 9 mars 2021, n° 19DA02101, X c/ Lille Métropole Habitat.
35 Sur le sujet, P. Levallois, De l’excès de pouvoir à la pleine juridiction : JCP A 2022, 2376.