Synthèse – Juillet 2022 – Septembre 2023
Pour les plaideurs, la difficulté récurrente est de déterminer la nature juridique des chemins litigieux. Pour réussir dans leur demande, ils sont contraints de rechercher tous les indices et éléments aptes à caractériser les
chemins d’exploitation, les chemins ruraux, et parfois même les voies communales, afin de bénéficier, à défaut de titre, des présomptions légales qui leur sont attachées.
Les chemins et sentiers d’exploitation sont régis principalement par les articles L. 162-1 et suivant du code rural et de la pêche maritime, les chemins ruraux par les articles L. 162-1 et s. du même code. Tous ces textes ont instauré, au fil des années pour ces derniers, des présomptions simples d’existence qui viennent régulièrement en concurrence.
Les voies communales obéissent quant à elles à un ordonnancement juridique plus strict où les présomptions sont de moindre incidence.
La difficulté est que les praticiens se heurtent habituellement à une imprécision terminologique qui résulte de l’évolution historique complexe et du désintérêt des petites communes souvent négligentes. Elles n’ont ni su ni voulu appréhender les questions de voie rurale, considérées comme secondaires, jusqu’à l’engouement de la population pour un environnement naturel accessible.
Les contentieux portés devant les juridictions judiciaires et administratives sont nombreux et divers.
I. CHEMINS D’EXPLOITATION
Desserte exclusive des fonds riverains pour leur communication, ou leur exploitation. Une cour d’appel ayant relevé qu’un chemin était essentiellement utilisé depuis de nombreuses années par les habitants d’une commune et ses estivants, comme raccourci entre deux voies publiques, pour se rendre à la plage ou au village, elle en a, selon la Cour de cassation, exactement déduit que ce chemin, qui ne servait pas exclusivement à la communication entre les fonds riverains et à leur exploitation, ne pouvait être qualifié de chemin d’exploitation (Cass. 3e civ., 20 avr. 2023, n° 21-25.104).
La cour d’appel et la cour de cassation retiennent cumulativement un « usage exclusif à la communication des fonds riverains et à leur exploitation ». Mais l’article L. 162-1 du code rural et de la pêche maritime a une définition alternative, donc moins contraignante 1 : « Les chemins et sentiers d’exploitation sont ceux qui servent exclusivement à la communication entre divers fonds, ou à leur exploitation ».
Les présomptions qualificatives prévues pour les chemins d’exploitation et les chemins ruraux s’effacent au profit des titres de propriété. À défaut, celles posées en faveur des sentiers et chemins d’exploitation sont trop larges dans les cas où ces voies sont ouvertes au public. La coexistence d’usagers riverains du chemin et d’usagers indéterminés crée chez les bénéficiaires une confusion qui rend délicate l’application de règles présomptives concurrentes. Cela justifie que celles relatives aux chemins ruraux soient priorisées dès lors que les chemins ne sont pas désaffectés et servent un intérêt général.
Dans une instance tendant à faire juger que les chemins litigieux étaient des chemins d’exploitation, la cour d’appel de Rennes relevait :
– d’une part, que les chemins litigieux ne servaient pas exclusivement à la communication entre les fonds riverains ou à leur exploitation, mais constituaient des voies de circulation ouvertes au public reliant entre eux des villages et des hameaux ou aboutissant à une rivière […], qu’ils existaient depuis des temps très lointains puisqu’ils figuraient sur le cadastre napoléonien et des cartes d’État-major du XIXe siècle, et qu’ils étaient reproduits sur le cadastre actuel ;
– d’autre part, que ces chemins étaient affectés à la population dans son ensemble au cours des années 1990 à 2000, que la commune les avait partiellement entretenus en 2007 et 2010, jusqu’à ce que les riverains bloquant l’accès en plusieurs endroits, elle avait tenté, depuis une dizaine d’années, d’en rétablir l’intégrité en exerçant son pouvoir de police (CA Rennes,12 mai 2020, n° 18/07707).
Sur pourvoi, la Cour de cassation estimait que la cour d’appel en avait déduit, exactement, que ces chemins, qui étaient affectés à l’usage du public et sur lesquels la commune exerçait des mesures de surveillance et de voirie, étaient des chemins ruraux présumés appartenir à la commune, et que les éléments de preuve produits par les demandeurs ne démontraient pas leur qualité de propriétaires des parcelles riveraines des chemins litigieux, et ne permettaient pas de renverser cette présomption 2. Dans une affaire plus ancienne, elle avait jugé que la fonction de liaison avec la voie publique ou entre deux voies publiques corroborée par une affectation à la circulation publique ne pouvait être combattues, au profit de riverains, que par un titre de propriété 3.
A. Acquisition par prescription
Possession équivoque. Un arrêt de la cour de Bordeaux est sanctionné par la Cour de cassation, au visa des articles 2258 et 2261 du code civil, pour n’avoir pas caractériser en quoi les actes d’entretien retenus sans date ni localisation précises constituaient des actes de possession d’une parcelle, incompatibles avec les droits des autres usagers d’un chemin d’exploitation, tout en relevant la participation financière de l’un des propriétaires riverains aux travaux réalisés sur l’assiette du chemin la traversant (Cass. 3e civ., 25 mai 2023, n° 21-24.887 : Gaz. Pal. 29 août 2023, n° 26).
Des actes d’entretien consistant en tonte, débroussaillement et empierrement du chemin traversant sont insuffisants à caractériser des actes de possession utiles dès lors qu’une participation financière d’un autre riverain les rendait équivoques et contraires aux droits des autres usagers.
L’acquisition immobilière par prescription est en effet un procédé juridique qui implique des actes matériels de possession précis, continus et non équivoques.
Actes juridiques insuffisants. Le dépôt d’une demande de permis de construire, non suivi de la réalisation de l’immeuble, est un acte juridique insuffisant pour prescrire (CA Montpellier, 9 févr. 2023, n° 18-04825).
La Cour de cassation juge par ailleurs que les actes de notoriété constatant une usucapion est insuffisante à l’établir, sauf à ce qu’il indique l’accomplissement, pendant le temps requis pour prescrire, les actes matériels de possession sur les parcelles revendiquées (Cass. 3e civ., 8 juin 2023, n° 21-15.544 : AJDI 2023, p. 621).
B. Droit d’usage
Le libre usage commun. « L’usage d’un chemin d’exploitation est commun à tous les propriétaires riverains et implique le droit d’effectuer un passage sur son assiette. La modification de son assiette requiert le consentement des propriétaires qui ne doivent pas installer d’obstacles à la libre circulation ». Cet attendu (CA Montpellier, 9 févr. 2023, n° 18-0482) rappelle les règles d’usage commun et d’unanimité qui caractérisent la gestion des chemins d’exploitation, issues des articles L. 162-1 et L. 162-3 du code rural et de la pêche maritime. En l’occurrence, l’assiette du chemin avait sensiblement été réduite par la pose de plots en pierre, sur une zone enherbée, qui gênaient le passage commun dans toute sa largeur. La suppression est en conséquence ordonnée.
Le droit d’usage tréfoncier. Le droit d’usage des riverains d’un chemin d’exploitation inclut la faculté d’enfouir dans le sol de son assiette tous les réseaux pour permettre une desserte complète des fonds riverains. Ce droit reconnu par la jurisprudence trouve ses limites, le cas échéant, dans des conventions qui ont pu être conclues, et ce, pour diverses raisons liées à la tranquillité ou à la fragilité de la voie.
Une autre restriction est apparue en jurisprudence lorsqu’un propriétaire riverain est propriétaire du sol constituant son assiette. Une première décision de la Cour de cassation de 2018 4 laissait un doute tant les faits de l’espèce, révélés par le détail de l’arrêt de la cour d’appel concernée, permettait de supposer qu’il fallait sauver une situation, sans autre prétention juridique 5.
Mais un autre arrêt de la Cour de cassation, rejetant le pourvoi formé contre un arrêt de la cour d’appel de Toulouse 6, pose en principe « qu’il résulte de ce texte [C. rur., art.L. 162-1] que si le riverain d’un chemin d’exploitation a le droit d’y installer des canalisations souterraines en vue d’obtenir tous les avantages que cette voie de communication est susceptible de lui procurer dans le respect le cas échéant de la convention qui en détermine l’usage, tel n’est pas le cas lorsqu’un autre riverain est propriétaire du sol constituant son assiette » (Cass. 3e civ., 29 juin 2023, n° 21-25.526 : RD rur. 2023, comm. 95, note D. Louchouarn). La Cour applique, dans cette hypothèse, la classique jurisprudence sur l’empiètement chez autrui, de nature à mettre fin à l’intrusion. Seule une situation d’enclave du tréfonds obéissant aux dispositions des articles 682 et 683 du code civil justifie, dès lors, le passage en sous-sol des canalisations et autres réseaux 7.
La situation juridique peut devenir toutefois très compliquée lorsque certaines portions d’un chemin d’exploitation sont la propriété exclusive d’un ou plusieurs propriétaires riverains et d’autres le sont, à défaut, sous le seul bénéfice de la présomption de l’article L. 162-1.
C. Procédure
Parties à l’instance. Selon la longueur et le nombre de propriétaires riverains, il est utile de s’interroger sur les parties à faire venir à l’instance judiciaire.
1. Un jugement 8 du tribunal judiciaire d’Aix en Provence nous alerte sur un rejet de prétention, sans examen au fond, à l’occasion d’un litige relatif à une participation aux frais d’entretien d’un chemin : « L’entretien, les réparations et la remise en état de viabilité des chemins d’exploitation sont à la charge de tous les propriétaires riverains de la voie privée considérée, nonobstant qu’ils l’utilisent ou pas. Faute pour les requérants d’avoir assigné tous les propriétaires du chemin concerné par l’entretien et la réfection de celui-ci, leurs demandes de ce chef seront rejetées » (TJ Aix-en-Provence, 5 janv. 2023, n° 20/04392).
Une autre décision émanant de la cour d’appel de Bourges est, en ce domaine, plus nuancée en jugeant qu’« aucune disposition légale ne vient imposer une telle mise en cause de chacun des propriétaires », les demandeurs « demeurant libres de ne solliciter que la participation d’un seul ou de certains propriétaires seulement, à la condition que leur part n’excède pas la proportion de leur intérêt » (CA Bourges, 30 mars 2023, n° 22/00013). Cet arrêt fait toutefois ressortir les difficultés de calcul de l’assiette de la contribution à réclamer pour la remise en état du chemin. Pour la cour de Bourges, la base de calcul du plan cadastral n’est pas satisfaisante dans la mesure où celui-ci « est un document administratif à vocation essentiellement fiscale ou de publicité foncière et non juridique, qui a valeur de simple renseignement et ne peut en tout état de cause constituer une preuve de propriété immobilière ».
Il est certain qu’en l’état des divers modes de calcul envisageables et des contestations éventuelles, un débat entre tous les intéressés est plus que recommandé.
La renonciation d’un riverain, en revanche, l’exclut de toute participation aux frais d’entretien. C’est l’application de l’article L. 162-4 du code rural et de la pêche maritime. Sa présence à la procédure n’est pas nécessaire si elle est avérée ou officielle.
2. En cas d’obstacle placé sur le chemin, l’auteur doit être attrait à la procédure, mais il n’est pas nécessaire de faire venir à l’instance tous les autres riverains.
3. Pour la revendication de l’usage d’un chemin, selon la cour d’Aix en Provence, la recevabilité d’une telle n’est pas subordonnée à la mise en cause de l’ensemble des propriétaires riverains (CA Aix-en-Provence, 5 mai 2022, n° 19/09006) 9. Il est logique, en ce cas, de n’assigner que la personne empêchant le passage.
Compétence, bornage et existence du chemin. La revendication d’un chemin d’exploitation et l’action en bornage relèvent désormais de la compétence du tribunal judiciaire. Mais les nouveautés procédurales font que celle du bornage relève spécifiquement soit d’une chambre de proximité du tribunal judiciaire, soit d’un tribunal de proximité hors le siège dudit tribunal. Les actions menées devant ces chambres ou tribunaux ne se confondent pas et gardent leur singularité comme autrefois avec les anciens tribunaux de grande instance et tribunaux d’instance 10. Pour les justiciables, et même les praticiens, « le mieux est parfois l’ennemi du bien ». La confusion demeure quelquefois chez ces derniers. La cour d’Aix en Provence exprime ainsi à sa façon l’obligation de ne pas confondre les actions et la compétence des juridictions : « La position de consorts W. qui consiste à revendiquer à la fois l’existence d’un chemin d’exploitation et un bornage passant par le milieu dudit chemin est antinomique, étant observé qu’une autre instance est en cours relativement à ce chemin » (CA Aix-en-Provence, 9 févr. 2023, n° 21/10086).
II. CHEMINS RURAUX
Contenu du tableau récapitulatif. Faisant suite au décret n° 2022-1652 du 26 décembre 2022 relatif aux modalités de l’enquête publique portant sur le recensement des chemins ruraux, un arrêté du 16 février 2023 précise le contenu du tableau récapitulatif des chemins ruraux 11. Certaines mentions, sont traditionnelles 12 et figuraient déjà dans le tableau général des chemins ruraux dont la reconnaissance était proposée conformément à la loi du 20 août 1881. D’autres sont nouvelles ou simplement modernisées.
On notera avec regret la disparition d’identification des chemins par leur dénomination. Cette mention était utile à un repérage rapide sur l’ancien et le nouveau cadastre auxquels se réfèrent les actes, documents et titres, notamment anciens, afin de localiser les biens. Pourtant « les tabelles cadastrales constituent un énorme réservoir de toponymes et d’anthroponymes » 13. Le charme désuet des appellations locales fait place aux systèmes de positionnement par satellite (GPS notamment) 14.
Usucapion au profit des communes. Des communes réalisent, de façon plus ou moins régulière, des travaux d’entretien, en général de goudronnage ou de fauchage, sur des chemins qui n’ont pas été l’objet d’une procédure de classement dans la voirie rurale. La question se pose de savoir si la collectivité locale peut se prévaloir des règles de la prescription acquisitive trentenaire pour faire sienne l’assiette du chemin ainsi entretenu 15.
D’une façon générale, la Cour de cassation l’admet 16. Récemment, elle a approuvé une cour d’appel ayant relevé qu’à l’occasion de travaux réalisés en 1978, le tracé du chemin avait été modifié et que son assiette, déplacée sur des parcelles privées, avait été goudronné par la commune qui, à partir de cette date, avait procédé à son entretien et à son amélioration, pour en déduire que la commune justifiait sur une période de trente ans d’actes matériels de possession ayant entrainé l’acquisition par prescription de la partie litigieuse du chemin (Cass. 3e civ., 15 juin 2023, n° 21-25.788).
L’usucapion au profit des personnes publiques « répond à un motif d’intérêt général de sécurité juridique en faisant correspondre le droit de propriété à une situation de fait durable, connue de tous » (Cass. 3e civ., 4 janv. 2023, n° 21-18.993 : Bull. civ. III ; Constr.-Urb. 2023, comm. 16, note Chr. Sizaire ; D. 2023, Pan. Droit des biens, p. 1564, obs. Strickler Y. ; Dr. Voirie 2023, p. 40, note Chr. Otero).
Telle est la réponse de principe faite par la Cour de cassation qui sanctionne ainsi un arrêt de la cour d’appel d’Aix en Provence du 3 juin 2021. Ce dernier avait retenu que même si le code civil ne distinguait pas entre les personnes, le code général de la propriété des personnes publiques énumérait de manière exhaustive et exclusive les modes d’acquisition des biens immobiliers et mobiliers par les personnes publiques, de sorte que, depuis son entrée en vigueur, la prescription acquisitive, qui n’y était pas mentionnée, ne pouvait plus être invoquée par une personne publique. La cause est désormais entendue, au profit des communes.
Usucapion au profit des particuliers. L’assiette d’un chemin rural est susceptible d’être acquise par la prescription acquisitive dans la mesure où ce type de voie fait partie du domaine privé des communes, selon l’article L. 161-1 du code rural et de la pêche maritime. Encore faut-il que les conditions légales soient réunies, la première étant bien sûr que le chemin puisse être qualifié de rural, bénéficiant à tout le moins des présomptions légales posées par le code rural et de la pêche maritime, les autres étant afférentes aux conditions précises de la prescription acquisitive.
Un arrêt de la cour d’appel de Dijon se livre à un examen précis de celles-ci à la suite de difficultés liées à l’enlèvement d’obstacles sur une portion du chemin en litige (CA Dijon, 6 juin 2023, n° 21/00993).
Elle rappelle, tout d’abord, les dispositions présomptives des articles L. 161-1, L. 161-2 et L. 161-3 du code rural et de la pêche maritime, ainsi que les décisions de la Cour de cassation y afférentes ; et ensuite, les articles 2261, 2262 et 2272 du code civil en insistant sur la nécessité d’actes matériels de possession, de la jonction des possessions avec son auteur, et surtout sur l’article 2266 du code civil en application duquel ceux qui possèdent pour autrui ne prescrivent jamais par quelques laps de temps que ce soit. Ainsi, le locataire, le dépositaire, l’usufruitier et tous autres qui détiennent précairement le bien ou le droit du propriétaire ne peuvent le prescrire.
En l’espèce, la cour se livre à un examen précis des circonstances pour rejeter la prescription au motif principal que l’intéressé ne peut invoquer des actes de possession de ses auteurs à titre de propriétaire dans la période concernée, pas plus que sa propre possession puisqu’il était détenteur précaire des parcelles, en sa qualité d’exploitant dans le temps, qu’il entendait faire prendre en compte pour se voir reconnaître une possession suffisante. La cour juge en conséquence que la commune n’a commis aucune voie de fait, lorsqu’après avoir vainement mis en demeure le riverain d’enlever les barrières qu’il avait installées, elle a fait procéder à leur enlèvement.
Affectation à l’usage du public. Il appartient à celui qui invoque le caractère de chemin rural d’une parcelle litigieuse d’établir qu’elle constitue un chemin « affecté à l’usage du public », une telle affectation pouvant résulter alternativement, selon les textes, de l’utilisation dudit chemin comme voie de passage, de l’existence d’actes réitérés de surveillance ou de voirie de l’autorité municipale ou de l’inscription sur le plan départemental des itinéraires de promenade et de randonnée (PDIPR) (CA Bourges, 9 févr. 2023, n° 21/01206) 17.
Il est assez rare aujourd’hui que les communes dénient la qualification de chemin rural, sauf à vouloir se libérer de tous frais d’entretien ou de réparation. L’inscription sur le PDIPR est en effet un atout communal touristique. Le code de l’urbanisme prévoit et précise dans son article L. 142-2 18 la mise en œuvre et le financement des PDIPR.
Désaffectation et cession d’un chemin rural. Un arrêt de la cour administrative de Toulouse illustre les difficultés liées à l’imbrication et à la longueur des procédures mises en œuvre (CAA Toulouse, 18 avr. 2023, n° 21TL01699).
Un arrêt de la cour administrative de Marseille avait annulé une délibération, par laquelle la commune avait procédé à la désaffectation partielle d’un chemin rural et autorisé sa cession, au motif que ledit chemin constituait une voie de passage et demeurait affectée à l’usage du public de sorte que les dispositions de l’article L. 161-10 du code rural et de la pêche maritime faisaient obstacle à son aliénation.
Le chemin étant devenu impraticable, un riverain avait essayé de revenir indirectement sur la solution au motif que ledit passage ne constituerait pas, à la suite d’un effondrement partiel, une voie de passage accessible, ne serait plus affecté à l’usage du public et que parallèlement une procédure de désenclavement de son fonds était en cours devant la juridiction judiciaire.
Mais la cour de Toulouse, se fondant sur le caractère définitif de l’arrêt de la cour de Marseille, rejette sa demande.
Par ailleurs, elle statue sur la décision implicite de rejet de la demande de résolution du contrat de vente de la portion du chemin rural en litige. Se fondant sur l’article L. 911-1 du code de justice administrative, elle précise le pouvoir des juridictions en ce domaine :
« L’annulation d’un acte détachable d’un contrat de droit privé n’impose pas nécessairement à la personne publique partie au contrat de saisir le juge du contrat afin qu’il tire les conséquences de cette annulation. Il appartient au juge de l’exécution de rechercher si l’illégalité commise peut être régularisée et, dans l’affirmative, d’enjoindre à la personne publique de procéder à cette régularisation. Lorsque l’illégalité commise ne peut être régularisée, il lui appartient d’apprécier si eu égard à la nature de cette illégalité et à l’atteinte que l’annulation ou la résolution du contrat est susceptible de porter à l’intérêt général, il y a lieu d’enjoindre à la personne publique de saisir le juge du contrat afin qu’il tire les conséquences de l’annulation de l’acte détachable ».
Cet arrêt illustre bien les difficultés et la durée des procédures susceptibles de se développer lorsque des droits de passage sont en jeu.
Entretien des chemins ruraux. Les élus locaux sont régulièrement confrontés aux problèmes d’entretien des chemins ruraux. Un sénateur a ainsi posé une question qui a donné lieu à une réponse très complète et d’actualité, puisqu’elle vise, outre la jurisprudence désormais classique en ce domaine, la loi 3DS du 21 février 2022, en son article 104, qui a modifié l’article L. 161- 2 du code rural et de la pêche maritime (Rép. min. à QE n° 03684 : JO Sénat 2 févr. 2023, p. 786 : Dr. Voirie 2023, p. 36). Il paraît utile de la rapporter intégralement :
« Les communes n’ont pas l’obligation d’entretenir les chemins ruraux. Contrairement aux voies communales dont l’entretien est une dépense obligatoire de la commune (CGCT, art. L. 2321-2), aucune disposition législative ou règlementaire n’impose à la commune une telle charge pour les chemins ruraux. Toutefois, lorsque la commune effectue des travaux destinés à assurer ou à améliorer la viabilité du chemin rural et accepte ainsi d’en assumer l’entretien, sa responsabilité peut être mise en cause par les usagers pour défaut d’entretien normal (CE, 26 sept. 2012, n° 347068). En principe, une seule intervention de la commune n’est pas suffisante pour caractériser son acceptation à entretenir un chemin rural. Le Conseil d’État considère en effet que ‘‘la commune n’est tenue à l’obligation d’entretien que pour les travaux qu’elle a accepté[s] en fait de continuer à exécuter pour conserver à l’ouvrage la destination pour laquelle il a été conçu’’ (CE, 3 déc. 1986, n° 65391). Ainsi, ne valent pas acceptation la fourniture de matériaux et le curage ponctuel des fossés (CAA Bordeaux, 1er déc. 2005, n° 02BX00209) ou la remise en état d’un chemin détruit par une inondation (CAA Douai, 27 mars 2012, n° 11DA00031). En revanche, si la commune continue à entretenir le chemin à la suite de travaux de canalisation du ruissellement des eaux de pluie, ne fut-ce que par des élagages annuels, alors elle est réputée avoir accepté une obligation d’entretien (CAA Bordeaux, 13 juill. 2011, n° 10BX02494). L’article L. 161-11 du code rural et de la pêche maritime (CRPM), modifié par l’article 104 de la loi n° 2022-2017 du 21 février 2022 relative à la différenciation, la décentralisation, la déconcentration et portant diverses mesures de simplification de l’action publique locale, dite loi 3DS, permet désormais au conseil municipal d’autoriser par convention une association loi 1901 de restaurer ou d’entretenir un chemin rural. Cette convention peut être conclue à titre gratuit. Le recours à une association ne vaut pas engagement de la commune à prendre en charge l’entretien du chemin rural. Selon l’article L. 161-10 du code rural et de la pêche maritime, la vente d’un chemin rural est subordonnée, après enquête publique, à ce que ce chemin ‘‘cesse d’être affecté à l’usage du public’’. Il y a lieu de rappeler que le conseil municipal ne peut, par sa seule volonté, aliéner un chemin rural. En vertu de l’article 104 de la loi 3DS, l’article L. 161-2 du code rural et de la pêche maritime, qui prévoit que ‘‘l’affectation à l’usage du public est présumée, notamment par l’utilisation du chemin rural comme voie de passage ou par des actes réitérés de surveillance ou de voirie de l’autorité municipale’’, a été complété par la précision que cette présomption ‘‘ne peut être remise en cause par une décision administrative’’. Il faut entendre les termes ‘‘décision administrative’’ comme tout acte juridique administratif modifiant l’ordonnancement juridique, ce qui comprend les délibérations du conseil municipal. Le législateur a entendu ralentir le mouvement important de diminution du nombre des chemins ruraux, éléments du patrimoine culturel rural participant à la préservation de la biodiversité. Ainsi, avant d’envisager l’aliénation d’un chemin rural, qu’il soit ou non entretenu, il convient de constater au préalable une désaffectation du chemin résultant d’un état de fait, l’absence d’utilisation du chemin comme voie de passage par le public (CE, 25 nov. 1988, n° 59069).
Police de la circulation et de la conservation. Dans le cadre des pouvoirs de police prévus à l’article L. 161-5 du code rural et de la pêche maritime, le maire peut, d’une manière temporaire ou permanente, interdire l’usage de tout ou partie du réseau des chemins ruraux aux catégories de véhicules et de matériels dont les caractéristiques sont incompatibles avec la constitution de ces chemins, et notamment avec la résistance et la largeur de la chaussée ou des ouvrages d’art.
Le Conseil d’État a eu l’occasion d’illustrer en détail l’application de cet article (CE, réf., 14 oct. 2022, n° 467956) 19. Le maire d’une commune avait interdit la circulation, sur un chemin rural, des véhicules dont le poids roulant total autorisé était supérieur à 3,5 t. Une exploitante agricole dont la propriété était desservie par ledit chemin, avait demandé au juge des référés du tribunal administratif, de suspendre l’exécution de cet arrêté. La suspension ayant étant ordonnée, la commune faisait valoir devant le Conseil d’État que son état dégradé imposait d’interdire le passage de certains véhicules, du fait notamment de fissures apparues dans le revêtement d’une section bétonnée de la voie, et de l’affaissement partiel de certains murs de soutènement. Sur le caractère manifestement illégal de la décision, le Conseil d’État répond que les travaux de revêtement en béton de cette partie du chemin ayant été réalisés par la commune, leur entretien lui incombait, et que seul un danger immédiat pour la sécurité publique pourrait fonder la légalité de l’interdiction de circulation litigieuse.
Et il ajoute qu’il ne résulte pas des expertises produites et discutées que l’état de ce chemin qui permet, par sa largeur, la circulation de certains véhicules lourds de livraison de fourrage, soit incompatible, à court terme, avec ces livraisons, qui n’interviennent pas plus d’une fois par mois, eu égard notamment au fait que l’état du revêtement en béton et celui de certaines parties des murs de soutènement ne menacent pas l’intégrité d’une conduite de gaz enterrée à un mètre de profondeur sous une section de la partie bétonnée du chemin, ni ne présentent d’autres dangers pour la sécurité publique. Il juge que la commune avait pris une mesure de police qui n’était ni nécessaire ni proportionnée à son objet, et était par suite manifestement illégale.
Sur l’atteinte grave portée à une liberté fondamentale, il relève que l’entreprise qui livre le fourrage utilise des véhicules dont le poids, chargé de ballots, excède le seuil fixé par l’arrêté, sans qu’il soit possible à l’exploitante, dans des conditions compatibles avec l’offre proposée sur le marché et l’équilibre économique de son exploitation, de recourir à des livraisons fractionnées utilisant un grand nombre de véhicules de petit gabarit, qui ne sont ni disponibles ni adaptés pour ce type d’approvisionnement. Selon le Conseil d’État, la commune avait porté une atteinte grave à sa liberté d’entreprendre, et pour l’urgence, compte tenu de la nécessité, non contestée, de renouveler cet approvisionnement à brève échéance afin de nourrir les animaux, la condition était remplie.
Par jugement au fond, le tribunal administratif de Montpellier a annulé l’arrêté d’interdiction (TA Montpellier, 9 mai 2023, n° 2204584). D’après la décision, les risques pour la sécurité liés à la circulation de véhicules supérieurs à 3,5 t n’étaient pas établis malgré une lettre du préfet mentionnant que l’état dégradé des talus, le passage et la surlargeur des engins agricoles favorisaient la dégradation des murs de soutènement qui s’effondrent et affaissent le chemin au droit du passage des essieux. Par ailleurs, il n’était pas démontré d’incompatibilité immédiate de largeur du chemin pour la livraison de fourrage, nécessaire à l’exploitation d’élevage d’ovins, qui n’intervenait qu’une fois par mois.
Dans une autre affaire, où le maire d’une commune avait pris un arrêté d’interdiction à la circulation des véhicules d’un poids total roulant autorisé supérieur à 5 t, le tribunal administratif d’Orléans refuse de suspendre ledit arrêté (TA Orléans, 22 août 2023, n° 2303184). La juridiction relève en effet qu’il résultait des pièces du dossier, et notamment des cartes et photographies produites en défense, que l’accès au domaine exploité par le requérant était possible par d’autres chemins que celui-ci, y compris des chemins privés qui lui appartenaient et dont il n’était pas soutenu qu’ils ne pourraient pas être empruntés par des véhicules lourds. Ainsi, le juge administratif se livre à une analyse implicitement fondée sur l’absence d’enclavement de la propriété exploitée pour rejeter la demande de suspension en l’absence d’urgence justifiée.
Procédure. Une décision du tribunal administratif de Rennes évoque les principes qui gouvernent les contestations des titres de recette émis par la collectivité territoriale ou l’établissement public local et qui découlent de l’article L. 1617-5 du code général des collectivités territoriales (TA Rennes, 6 juill. 2023, n° 2102153).
En l’absence de contestation, ces titres de recette individuels ou collectifs permettent l’exécution forcée d’office contre le débiteur. Mais l’introduction devant un tribunal d’une contestation du bien-fondé d’une telle créance, ainsi assise et liquidée, suspend la force exécutoire du titre. Le délai de prescription est de deux mois à compter de la réception du titre exécutoire ou, à défaut, du premier acte procédant de ce titre ou de la notification d’un acte de poursuite.
Dans cette affaire, les frais résultaient de la création d’un chemin d’exploitation de contournement, par servitudes accordées sur des parcelles appartenant à des propriétaires privés, en contre- partie de la cession d’une partie de chemin rural traversant une ferme, et déclassé à l’occasion de cette opération. Selon le tribunal administratif de Rennes, une telle créance ne relevait pas de sa juridiction. L’ordre de juridiction compétent pour statuer sur le bien-fondé d’une créance non fiscale d’une collectivité territoriale est déterminé en effet par la nature de la créance contestée.
III. VOIES COMMUNALES
Classement et qualification de la voie. Dans une affaire où un riverain demandait à la commune d’acquérir une portion de chemin communal, le tribunal administratif de Limoges a été amené à rappeler les textes applicables et à rechercher tous les éléments permettant de qualifier de communale cette voie qui, en fin de compte, était contestée au profit d’un chemin d’exploitation (TA Limoges, 29 juin 2023, n° 2001056). Préalablement à un éventuel déclassement, la commune avait décidé la réalisation d’une enquête publique, mais, sur la base des conclusions défavorables du commissaire enquêteur, elle avait renoncé audit déclassement et à l’aliénation de la parcelle. L’intéressé avait alors tenté de soulever une exception d’illégalité de la délibération antérieure portant classement des chemins ruraux en voies communales.
La juridiction administrative juge que cette délibération, qui ne présente pas un caractère règlementaire, est devenue définitive dès lors qu’elle avait fait l’objet d’une transmission à la préfecture ainsi que d’une publication le même jour de nature à faire courir le délai de recours contentieux à son encontre.
On observera d’une part, que le tribunal se fonde sur l’article L. 2111-3, al. 1 du code général de la propriété des personnes publiques, selon lequel « s’il n’en est disposé autrement par la loi, tout acte de classement ou d’incorporation d’un bien dans le domaine public n’a d’autre effet que de constater l’appartenance de ce bien au domaine public », qui consacre ainsi une mesure recognitive 20, faute de disposition légale particulière ; et, d’autre part, qu’au regard des juridictions judiciaires, le classement n’est pas translatif de propriété 21.
Sur la qualification juridique de la voie, le tribunal relève que dans les pièces du dossier, et notamment dans un ancien rapport d’expert, est qualifié indistinctement de chemin communal ou rural, cette dernière qualification apparaissant sur le plan cadastral. Cette confusion est encore fréquente, et il est utile de rappeler que l’expression de chemin communal est à éviter 22, la loi distinguant seulement la voirie communale, relevant du domaine public des communes, des chemins ruraux, qui appartiennent à son domaine privé.
Le tribunal souligne ensuite que la commune a effectué des fauchages du chemin attestant d’actes réitérés de surveillance, ainsi que du goudronnage permettant de constater qu’elle a effectué des actes de voirie. Il tire de l’enquête publique que le chemin était affecté à la circulation des piétons, ce qui ne pouvait être contesté par le demandeur qui avait apposé des panneaux d’interdiction d’entrée sur la portion de chemin revendiqué.
Pour le tribunal, le classement ainsi opéré a eu pour effet d’incorporer la route dans le domaine public routier de la commune. Examinant les titres de propriété, il a estimé que la parcelle n’y figurait pas.
Déclassement. Selon une intéressante décision du tribunal administratif de Montpellier, en l’état d’un déclassement imparfait ou à défaut de déclassement préalable, l’autorité administrative a la faculté de régulariser par un déclassement rétroactif des actes de disposition intervenus avant son entrée en vigueur portant sur des biens du domaine public, à condition que ces actes, au moment où ils ont été adoptés ou conclus, aient portés sur des biens qui n’étaient plus affectés à un service public ou à l’usage direct du public (TA Montpellier, 15 sept. 2022, n° 2101989 : RDI 2023, p. 477, obs. N. Foulquier).
Il est tentant de transposer cette solution pour les voies communales que l’on envisage de céder aux riverains, comme dans l’affaire précédente. Selon l’annotateur de ce jugement, « s’il venait à être confirmé en appel et en cassation, ce qui n’est pas évident, il faudrait déterminer comment concilier le refus de régularisation avec le caractère définitif du (d’un) jugement judiciaire… dont l’étrangeté résulterait d’une vente du domaine public ». L’affaire est donc à suivre.
Procédure-contribution spéciale. Aux termes des deux derniers alinéas de l’article L. 141-9 du code de la voirie routière : « Toutes les fois qu’une voie communale entretenue à l’état de viabilité est habituellement ou temporairement soit empruntée par des véhicules dont la circulation entraîne des détériorations anormales, soit dégradée par des exploitations de mines, de carrières, de forêts ou de toute autre entreprise, il peut être imposé aux entrepreneurs ou propriétaires des contributions spéciales, dont la quotité est proportionnée à la dégradation causée. […]
À défaut d’accord amiable, elles sont fixées annuellement sur la demande des communes par les tribunaux administratifs, après expertise, et recouvrées comme en matière d’impôts directs. »
Le tribunal administratif de Montpellier a jugé :
● d’une part, « qu’en l’absence d’accord amiable entre les parties, la fixation des contributions prévues par l’article L. 141-9 du code de la voirie routière et par l’article L. 161-8 du code rural et de la pêche maritime, ne peut intervenir que dans le cadre d’une procédure au fond et nécessite l’organisation d’une expertise » ;
● et, d’autre part, que « dès lors qu’il n’appartient qu’au juge du fond éventuellement saisi de fixer le montant de la contribution spéciale, la partie de la demande tendant à confier une telle mission à l’expert ne peut qu’être rejetée » (TA Montpellier, 28 févr. 2023, n° 2206639).
En effet, l’expert désigné ne peut qu’émettre une proposition d’évaluation des réparations et du montant de la quotité proportionnée à la dégradation causée, le tribunal, ainsi éclairé, prenant sa décision au fond.
1 Voir notre Guide des chemins ruraux et des chemins d’exploitation, Edilaix, 7e éd. à paraître, déc. 2023, § 109 à 112.
2 Cass. 3e civ., 3 juin 2021, n° 20-16.299.
3 Cass. 3e civ., 2 avr. 2003, n° 00-13.430.
4 Cass. 3e civ., 31 mai 2018, n° 17-17933 : RD rur. 2018, comm. 139, note D. Louchouarn.
5 V. notre guide, op. cit., à paraître, § 159-1.
6 CA Toulouse, 26 juill. 2021, n° 18/01993.
7 En ce sens l’arrêt de la cour de Toulouse précité, dont le pourvoi a été rejeté par la Cour de cassation. Dans cette affaire, la Cour juge que « le droit d’usage d’un chemin d’exploitation n’implique pas le bénéfice d’une servitude pour l’implantation des divers réseaux. Il appartient aux époux AH d’apporter la preuve qu’il y aurait enclave du tréfonds ». Elle rappelle ensuite les dispositions des articles 682 et 683 du code civil.
8 Aimablement communiqué par Me Frédéric Bérenger, avocat au barreau d’Aix en Provence.
9 V. nos observations in Dr. Voirie 2022, p. 196 et notre guide op. cit. à paraître, § 184-2.
10 V. notre guide, op. cit. § 185.
11 JO 2 mars 2023.
12 V. Notre guide, op. cit., tableau cité § 18 et reproduit sous le § 18-1.
13 Préface P. Guichonnet in M. Bruchet, L’ancien cadastre de Savoie, 1896, éd. 1977, p. VIII.
14 Sur son contenu, v. J. Debeaurain, op. cit. § 33-4.
15 V. S. Deliancourt, Les modes d’acquisition de la propriété par les personnes publiques : la prescription acquisitive : Ann. loy. sept. 2023, pp. 46 et s.
16 Cass. 3e civ., 12 mars 1971, n° 70-11.605 : Bull. civ. III, n° 187 – 29 juin 1976, n° 75-12.094 : Bull. civ. III, n° 290 – 3 avr. 2007, n° 06-12.159.17 V. notre guide, op. cit., § 64 et 94. V. également CA Nîmes, 9 janv. 2023, n° 22/01535, examinant en référé les actes d’inscription au PDIPR et présumant ainsi l’existence d’un chemin rural, pour ordonner la cessation du trouble manifestement illicite causé par la présence d’un portail sur un chemin de randonnée (GR de la Haute Cévenne d’Ardèche).18 L’article L. 142-2 du code de l’urbanisme prévoit que l’acquisition, l’aménagement et l’entretien d’un itinéraire inscrit au PDIPR peuvent être réalisés sur le produit de la taxe d’aménagement. Dans certains départements, le PDIPR permet aux communes de bénéficier de subventions pour l’entretien, le balisage et la signalétique sur les itinéraires inscrits.
19 Sur appel de l’ordonnance de TA Montpellier, 19 sept. 2022, n° 2204745, note D. Louchouarn : RD rur. 2023, comm. 2.
20 S. Deliancourt, Droit domanial, éd. Papyrus, 2012, p. 41.
21 V. Cass. 3e civ., 7 janv. 2009, n° 07-18.906 : Bull. civ. III, n° 7 ; v. notre guide, op. cit., § 22 et 23.
22 V. nos observations in Dr. Voirie 2022, p. 198 ; également notre guide, op.cit., § 33-1.
Jean Debeaurain
Avocat honoraire
Maître de conférences honoraire