Tribune

En comparant, dans quelques pages magistrales de Notre-Dame de Paris, l’expansion de l’agglomération à un lac qui déborde, Victor Hugo présente l’urbanisation de la capitale comme un phénomène irrésistible et continu. Les nouvelles constructions dépassant les anciennes, la ville s’échappe des fortifications successives, comme mue par une force mystérieuse. Peu importe le degré d’exactitude historique de cette fresque. Reconnaissons simplement qu’en comparaison, nombre de nos bourgs et de nos villages connaissent une urbanisation bien plus erratique.

Définir précisément l’agglomération est pourtant essentiel. C’est à l’intérieur de cette zone que le maire exerce ses pouvoirs de police de la circulation en vertu de l’article L. 2213-1 du CGCT ¹. Corollaire de ce pouvoir, le maire dispose sur le même périmètre de la compétence de coordination des travaux ². Une claire délimitation est d’autant plus importante que le champ de la police de la circulation ne se superpose pas à celui de la police de la conservation du domaine public routier, les deux pouvoirs étant exercés par des auteurs potentiellement différents. Cette complexité confine parfois à l’absurdité puisque le maire, qui détient la police de la circulation sur la route départementale traversant l’agglomération, ne saurait pour autant financer la pose d’un panneau de signalisation dont la compétence échoit au département en vertu de l’article L. 411-6 du code de la route ³. Heureusement, peut-on penser, l’excessive subtilité du régime applicable à l’agglomération est compensée par la facilité avec laquelle elle est circonscrite. Si la notion matérielle d’agglomération est mollement définie dans le code de la route comme un « espace sur lequel sont groupés des immeubles bâtis rapprochés », le critère fondamental est volontariste ; les panneaux blancs liserés de rouge qui manifestent l’entrée et la sortie de l’agglomération figurent les limites fixées par le maire ⁴. Las, le juge administratif fait parfois primer l’élément matériel – c’est-à-dire l’existence concrète, visible et objective des indices de l’existence d’une agglomération ⁵ – sur la décision du premier magistrat.

Pour ajouter à la confusion, l’agglomération ne répond pas aux mêmes définitions selon la branche du droit considérée. La définition du code de la route présentée ci-dessus est mobilisée pour délimiter le domaine d’exercice de la police de la circulation ⁶, on l’a vu, mais aussi la zone où la vitesse est limitée à 50 km/h ⁷ ainsi que le champ de l’interdiction de la publicité au sens de l’article L. 581- 7 du code de l’environnement ⁸. Plus étonnant, elle a été jugée pertinente pour appliquer le régime juridique des indemnités kilométriques des infirmiers ⁹. En revanche, le juge exclut ces mêmes critères de l’application de la loi Littoral ¹⁰, qui pourtant utilise le vocable : « L’extension de l’urbanisation se réalise en continuité avec les agglomérations et villages existants ». C’est d’ailleurs le Scot qui est chargé d’en déterminer les critères d’identification ¹¹. Pourquoi n’avoir pas préféré le terme d’urbanisation, comme dans la loi Montagne ¹² ? Et que dire de la notion de communauté « d’agglomération », qui présente des enjeux encore différents ¹³ ?
Il n’est jamais très satisfaisant qu’un même terme juridique déclenche l’application de régimes aussi divers. Nul n’exige que les pouvoirs publics soient des maîtres en littérature. Mais il vaut mieux que les mots qu’ils utilisent désignent chacun une notion cohérente.

1. « Le maire exerce la police de la circulation sur les routes nationales, les routes départementales et l’ensemble des voies publiques ou privées ouvertes à la circulation publique à l’intérieur des agglomérations, sous réserve des pouvoirs dévolus au représentant de l’État dans le département sur les routes à grande circulation ». ↩︎
2. C. voirie routière, art. L. 115-1. R. Victor, Concl. sur CE, 25 oct. 2023, n° 471052, SCCV Villa Les Guilands : Lebon, T. ; Dr. Voirie 2023, p. 171. ↩︎
3. CAA Bordeaux, 18 oct. 2021, n° 19BX02391 – Rép. min. Int. à QE n° 19076 : JO Sénat 14 janv. 2021, p. 262 ; Rép. min. Int. A QE n° 14265 : JO Sénat 21 avr. 2022, p. 2132. ↩︎
4. C. route, art. R. 110-2 et R. 411-2. ↩︎
5. CE, ass., 14 mai 1954, Sieur Fauger : Lebon, p. 274 – CE, sect., 2 mars 1990, n° 68134, Sté Publi-System : Lebon ; RFDA 1991, p. 640. ↩︎
6. C. route, art. L. 411-1. ↩︎
7. C. route, art. R. 413-3. ↩︎
8. Ph. Zavoli, Qu’est-ce qu’une agglomération au sens de la réglementation de l’affichage ? : AJDA 2009, p. 1663 (Ndlr : voir également infra, p. 96). ↩︎
9. CA Aix-en-Provence, 5 déc. 2018, n° 17/21235. ↩︎
10. C. urb., art. L. 121-8. ↩︎
11. C. urb., art. L. 121-3. ↩︎
12. V. le titre du § 1 comprenant les articles L. 122-5 et suivants du code de l’urbanisme. ↩︎
13. I. Muller-Quoy, Le renouveau de la notion juridique d’agglomération : AJDA 2000, p. 197. ↩︎

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