Qu’elle soit fondée sur l’enrichissement sans cause ou le droit d’accession sur les fruits civils, la demande tendant à la restitution par une commune des redevances qu’elle aurait indûment encaissées en vertu d’un contrat de droit privé conclu avec un opérateur privé pour l’implantation d’un relais de radiotéléphonie, qui ne constitue pas un ouvrage public, sur une parcelle relevant de son domaine privé mais construit par erreur sur le terrain appartenant à un tiers procède d’une opération de gestion privée. Elle relève en conséquence de la compétence judiciaire.
Romain Victor
Rapporteur public
Cours & Tribunaux
T. confl., 8 juillet 2024, n° 4315, X c/ Commune de Coaraze : Lebon
CONCLUSION
I. FAITS
Perchée sur un promontoire rocheux de l’arrière-pays niçois, la commune de Coaraze compte parmi les « plus beaux villages de France ». Elle est propriétaire d’une parcelle cadastrée section A n° 278 d’une contenance de 3 718 m2, située au sommet d’une colline boisée et accessible par une simple piste forestière.
Après y avoir été autorisé par une délibération du conseil municipal du 1er juin 2004, le maire de Coaraze a signé avec la société SFR, le 30 août 2004, une convention prévoyant l’implantation sur cette parcelle d’un relais de radiotéléphonie comprenant un pylône d’une hauteur de 14 mètres supportant deux antennes et un local technique. Le contrat a été conclu pour une durée de douze ans avec tacite reconduction au terme de ce délai, moyennant un loyer annuel d’un montant de 6 500 €, indexé sur l’indice Insee du coût de la construction.
C’est seulement quinze ans plus tard que Mmes X – mère et fille – ont découvert que la station de radiotéléphonie avait été implantée sur une parcelle cadastrée section A n° 544, en nature de bois, qui leur appartient. Elles ont fait constater cette occupation de leur propriété par un géomètre-expert et un huissier de justice avant de saisir le juge des référés du tribunal judiciaire de Nice, en octobre 2019, de conclusions tendant à ce que la société SFR et sa filiale, la société Hivory, soient condamnées à retirer le pylône, les antennes
et les autres installations techniques et à ce que la commune soit condamnée à leur payer par provision une somme de 20 000 € à valoir sur le remboursement des loyers perçus par la commune depuis 2004.
En cours d’instance, les consorts X ont trouvé un accord avec les sociétés Hivory et SFR, consistant à maintenir le relais de radiotéléphonie, moyennant la conclusion d’une convention de louage de leur terrain. Elles se sont en conséquence désistées des demandes qu’elles avaient présentées à leur encontre, tout en maintenant leurs demandes en référé à l’égard de la commune.
Le 2 juillet 2020, elles ont en outre assigné au fond la commune devant le tribunal judiciaire de Nice à l’effet d’obtenir sa condamnation à leur verser la somme de 112 400 € correspondant au montant cumulé des loyers versés à la commune par la société SFR depuis 2004, tenant compte de la clause d’indexation.
Devant le juge judiciaire, les requérantes se sont prévalues des dispositions de l’article 547 du code civil selon lequel les fruits d’une chose appartiennent au propriétaire en vertu du droit d’accession, ensemble des dispositions de l’article 1303 du code civil, issues de l’ordonnance n° 2016-131 du 10 février 2016 portant réforme du droit des contrats, du régime général et de la preuve des obligations, relatives à l’enrichissement injustifié.
Par une ordonnance du 7 juillet 2020, après avoir donné acte du désistement des demandes dirigées contre les sociétés SFR et Hivory, le juge des référés a accueilli l’exception d’incompétence de la juridiction judiciaire opposée par la commune en se fondant sur ce que la demande dont il était saisi avait une « nature indemnitaire » et relevait de la compétence de la juridiction administrative, dès lors qu’elle était dirigée contre une personne morale de droit public.
Les consorts X ont alors saisi le tribunal administratif de Nice de deux requêtes, enregistrées les 4 septembre 2020 et 27 juillet 2021, tendant, d’une part, à ce que la commune soit condamnée à leur verser la somme de 112 400 € représentant le montant des redevances provenant de la location de leur parcelle et, d’autre part, à l’annulation de la décision implicite de rejet de la demande qu’elles avaient présentée le 4 juillet 2019 afin de lier le contentieux, tendant à la restitution du montant des loyers perçus par la commune en exécution de la convention du 30 août 2004.
En cours d’instance, le juge de la mise en état du tribunal judiciaire de Nice a rejeté l’exception d’incompétence de la juridiction judiciaire soulevée par la commune de Coaraze dans le cadre du litige de fond par une ordonnance du 17 février 2022, mais cette décision a été infirmée par un arrêt de la cour d’appel d’Aix-en-Provence du 20 octobre 2022 qui a décliné la compétence de la juridiction judiciaire. La cour a considéré que l’action entreprise par les consorts X, quel que soit le fondement juridique invoqué, tendait à obtenir réparation des conséquences dommageables de la mauvaise exécution par une commune d’une décision administrative portant atteinte à leur propriété privée. Après avoir relevé qu’aucune voie de fait n’était invoquée, la cour a jugé qu’une telle demande ne ressortissait pas à la compétence du juge judiciaire.
Par jugement du 12 mars 2024, le tribunal administratif de Nice a estimé quant à lui que le litige dont il était saisi, qu’il a analysé comme un « contentieux indemnitaire, résultant de la perception par la commune de Coaraze d’un loyer en contrepartie de l’implantation d’une antenne de radiotéléphonie sur une parcelle appartenant à [une personne privée], suite à une erreur d’implantation de l’antenne », présentait à juger une question de compétence soulevant une difficulté sérieuse et mettant en jeu la séparation des ordres de juridiction et vous a renvoyé le soin de décider sur cette question en application de l’article 35 du décret du 27 février 2015.
Il apparaît que la doctrine est discrète sur la distinction entre un usager du service public, un client, et un consommateur. Pour certains, « à l’exception de certains services publics opérant dans le secteur marchand, on est souvent loin de la figure du client-consommateur, libre de ses préférences et de ses choix, et capable d’évaluer si dans ce que lui fournit le prestataire, il en a bien ‘pour son argent’. La plupart des usagers du service public n’ont pas le choix d’un autre prestataire ; beaucoup sont des usagers obligés ou même contraints ». Cette analyse semble fusionner la qualité de client et celle de consommateur. Pour d’autres, à propos de la tarification, « ce ne sont pas d’abord les usagers-clients qui régulent l’offre mais bien l’offreur qui influence le comportement des usagers », et il est précisé que « le consommateur ne se réduit pas au client ».