On ne laisse d’être surpris par le décalage entre la complexité de l’attribution d’un statut domanial à un bien donné et l’importance des enjeux pratiques qui s’attachent à l’application du régime juridique correspondant. Désinvolture du juge et du législateur quant aux réalités prosaïques du terrain ou au contraire volonté louable mais irréaliste d’adapter trop finement les règles à chaque situation concrète ? Quelle qu’en soit l’explication, c’est le justiciable, en général peu versé dans les débats de casuistes, qui pâtit des incertitudes liées à la détermination du champ des régimes domaniaux.
Hugo Devillers
Maître de conférences en droit public, Université Lyon 2
Cours & Tribunaux
Conseil d’État, 17 septembre 2025, n° 494428
COMMENTAIRE
La décision commentée n’est pas de nature à clore les interminables débats liés à la compétence judiciaire en matière de domaine routier bien que, paradoxalement, le Conseil d’État a probablement souhaité faire œuvre de simplification. Le 15 juillet 1968, la ville de Paris a conclu, sur un terrain dont elle est propriétaire, un bail «emphytéotique» (plus probablement un bail à construction) de droit privé avec la société SAGI, à charge pour celle-ci de construire un immeuble de logements (appartements et chambres) comprenant deux locaux commerciaux, ainsi qu’un stationnement en sous-sol. La convention stipulait qu’à son expiration, les constructions devaient revenir en pleine propriété à la collectivité. Dans la foulée, la société SAGI a conclu, le 6 août 1968, une sous-location par laquelle la société Parking Convention s’est vue confier la double mission de construire le parc de stationnement en sous-sol ainsi que de l’exploiter. A l’issue de l’exécution du sous-contrat prévu pour durer cinquante ans après la réception des travaux (qui est datée du 6 octobre 1971), les biens construits devaient revenir gratuitement à la société SAGI.
Le 15 novembre 2006, la ville de Paris et cette dernière résilient le bail primaire qu’elles avaient conclu le 6 août 1968. La collectivité parisienne est subrogée dans tous les droits et obligations de la SAGI. Elle devient donc le bailleur direct de la société Parking Convention. Le 6 avril 2021, la ville de Paris informe son cocontractant de sa décision de reprendre en régie la gestion du parc de stationnement à compter de l’échéance du contrat, c’est-à-dire, on s’en souvient, 50 ans après le 6 octobre 1971 : le 6 octobre 2021. S’estimant titulaire d’un bail commercial tacitement renouvelé, le locataire demeure dans les lieux postérieurement à cette date. Le propriétaire public estime pour sa part que le parc de stationnement souterrain appartient à son domaine public – dont le régime, faut-il le rappeler, interdit la constitution d’un bail commercial, même si dans une certaine mesure, «les lignes bougent» – et saisit le tribunal administratif de Paris qui prononce l’expulsion de la société Parking Convention et la condamne à verser une somme d’environ 20 000 euros au titre des indemnités d’occupation de ce domaine. Le jugement est confirmé par la Cour administrative d’appel de Paris le 21 mars 2024.
De la qualification domaniale du parking sous-terrain dépend la solution à apporter au litige. Or sa configuration rend cette opération intellectuelle particulièrement difficile. Sur les 500 emplacements prévus, 98 sont réservés aux locataires des appartements situés en surplomb, 200 au maximum peuvent faire l’objet d’une location de longue durée et le reste (au moins 202) sont affectés à l’usage de parking public et peuvent être loués à l’heure, à la journée ou au mois. La Cour s’appuie sur la présence d’un aménagement indispensable «en vue de l’exécution des missions de service public du stationnement payant», sur le fait «que toutes les places, quel que soit leur mode de gestion, sont desservies par les mêmes voies d’accès» et sur l’existence d’ «un seul local pour les gardiens chargés de surveiller l’ensemble du parc de stationnement» pour conclure à sa domanialité publique «dans sa globalité». La qualification de domaine public affecté au service public permettait opportunément aux magistrats administratifs parisiens d’échapper à la domanialité publique routière et ainsi de conserver la compétence contentieuse. On le rappellera en effet, les demandes d’expulsion des occupants sans titre du domaine public routier, parce qu’elles sont assimilées de manière plus ou moins artificielle au contentieux de la répression des infractions à la police de la conservation de ce domaine, sont comme happées par l’article L. 116-1 du Code de la voirie routière et relèvent de la compétence de la juridiction judiciaire.
Le raisonnement de la cour administrative d’appel de Paris est remis en cause par le Conseil d’État. Après avoir reconnu la propriété publique du parking souterrain, le juge de cassation lui appose globalement la qualification de domaine public routier. Contrairement à la Cour, le Conseil d’État relève sans atermoiement que l’ensemble du sous-sol est «accessible aux véhicules terrestres à moteur circulant sur la voie publique et abrit[e] des places de stationnement temporaire ouvertes à tout automobiliste, même s’il comporte par ailleurs des places faisant l’objet d’une location de longue durée» ; dès lors, «il doit être regardé, dans son ensemble, comme affecté aux besoins de la circulation terrestre». La conséquence de cette qualification domaniale spéciale est radicale : la demande d’expulsion déposée par la ville de Paris ressortit à la compétence du juge judiciaire.
Il faut ici revenir sur les deux points saillants de cette décision qui exprime un peu plus qu’une simple divergence d’appréciation entre le Palais-Royal et l’hôtel de Beauvais. Cette qualification, qui n’est pas évidente et illustre une politique jurisprudentielle du Conseil d’État faisant primer l’opportunité sur les principes (I), conduit à attribuer au juge judiciaire une compétence contentieuse qui, elle non plus, ne va pas de soi (II).