Excommunié du Code général de la propriété des personnes publiques (ce qui, sur le volet «acquisition», témoignera de son incomplétude, ce dernier se faisant en la matière moins « pilote » que «suiveur») et trouvant refuge dans le Code de l’urbanisme, l’article L. 318-3 (issu de l’art. 4 de la loi n° 65-503 du 29 juin 19651) constitue un procédé pour le moins original d’appropriation publique (multi) exorbitant du droit commun : celui portant sur les «voies privées ouvertes à la circulation publique».
Christophe ROUX
Professeur de droit public EDPL-IEA (UR 666) université Jean-Moulin Lyon 3
Chroniques & Opinions
Sa démesure se dévoile en effet à plus d’untitre, lors même que, pour s’en tenir au premier élément majeur, le transfert autoritaire de ces voies emportera leur intégration directe au sein du domaine public, ceci sans que ces voies (errantes…) ne fassent étape, ne serait-ce que fugitivement, voire clandestinement, au sein du domaine privé. Autrement dit, à défaut de la précéder, la «domanialisation» s’opère dans cette hypothèse de manière concomitante à l’appropriation publique, l’ensemble révélant un désajustement, à défaut de «dénaturation», des critères conceptuels du domaine public (comme il en va, à titre égal, de l’appropriation «automatique» et «naturelle» des dépendances du domaine public maritime). Cette originalité se double d’un second particularisme déterminant puisque, à l’exorbitance – autoritaire et unilatérale – du transfert, s’ajoute le fait qu’il s’opèrera à titre gratuit, ce que la jurisprudence retenait déjà depuis longtemps, mais aussi sans intervention du juge de l’expropriation.
Sa constitutionnalité, dont on pouvait par voie de conséquence légitimement douter, n’en a pas moins été plus tardivement (QPC tardive oblige) confortée, aux termes d’une motivation torturée (le supplice… du goudron et des plumes) selon laquelle, par un tel biais, ce transfert «libère[rait] les propriétaires de toute obligation et met[trait] à la charge de la collectivité publique l’intégralité de leur entretien, de leur conservation et de leur éventuel aménagement». C’est en effet «absolue évidence» puisque c’est par essence même l’effet qu’emporte tout transfert de propriété ; mais l’affirmation ne résout rien, la tautologie peinant à former justification convaincante de l’absence d’indemnisation, ceci quand bien même, il est vrai, un tel transfert pourrait s’opérer à l’amiable, à la demande des propriétaires de telles voies, désireux en effet de se délester des charges d’entretien inhérentes à ces propriétés roulantes et usantes. Il reste en tout état de cause singulier (au regard de la théorie absolutiste du droit de propriété) de laisser à supposer qu’un propriétaire, lorsqu’il consent à conférer un usage public à son bien accepterait de concert l’éventualité d’en perdre consécutivement la propriété, le tout sans indemnités. Nul doute qu’il aurait été plus heureux, a minima, de relever que par une telle dépossession, les ex-propriétaires en perdaient certes l’usus (au sens propriétariste du terme), mais non l’usage futur, quand bien même ce dernier serait désormais partagé (et juridiquement protégé comme tel) par le public. Quoique les doutes demeurent, en se déportant désormais vers la conventionnalité du dispositif, il conviendra néanmoins d’admettre que le Conseil constitutionnel a laissé une petite brèche, l’indemnisation pouvant être de mise, «dans le cas exceptionnel où le transfert de propriété entraînerait pour le propriétaire une charge spéciale et exorbitante, hors de proportion avec l’objectif d’intérêt général poursuivi». Tout le monde aura reconnu, ici, la reprise de la fameuse jurisprudence Bitouzet, relative aux servitudes d’urbanisme, celle-ci ayant du reste fait des petits sur d’autres volets du droit domanial plus récemment.
Au-delà, ce double particularisme inhérent à la procédure instaurée à l’article L. 318-3 du Code de l’urbanisme témoigne en creux d’une idéologie hexagonale marquée, tendant à cantonner le périmètre des biens privés affectés à une utilité publique. Ils forment de fait une exception, qui plus est frappée de précarité, ces biens ayant fondamentalement vocation à embrasser – tôt ou tard – le patrimoine public et, plus encore, la domanialité publique, à raison de son pedigree altruiste. C’est d’ailleurs par un tel raisonnement que ce dispositif de captation publique se justifie certainement le mieux, le législateur ayant en effet entendu «tirer les conséquences […]» de cette destination publique «[…] en permettant à l’autorité administrative de conférer à ces voies privées ouvertes à la circulation publique un statut conforme à leur usage». En bref, l’appropriation publique autoriserait à faire «coïncider le droit avec les faits» comme l’appelaient déjà de ses vœux les travaux préparatoires de la loi de 1965. Pour mieux le comprendre, il paraît nécessaire de montrer que de telles voies baignent depuis toujours dans une «ambiance de droit public» prononcée, étant entendu qu’elles constituent en effet des ouvrages publics et du reste, les rares (si ce n’est les seuls) qui, appartenant à des personnes privées, sont destinés «à l’usage direct du public» au gré de la circulation qui s’y meut. Plus encore, il n’est nullement extraordinaire que leur entretien soit – en tout ou partie – assumée de près ou de loin par les personnes publiques pour des considérations d’intérêt général ou d’ordre public, les opérations afférentes étant dès lors – dans l’alternative Commune de Monségur comme dans l’alternative Effimieff – éligibles à la qualification de travaux publics. Ajoutons à cela que, eu égard précisément à leur destination publique, le pouvoir de police ne s’arrêtera pas à leur seuil, son exercice s’opérant en effet sans distinction quant à la nature juridique des voies pour peu que, précisément, elles reçoivent une telle destination publique. Ainsi, que ce soit au titre du pouvoir de police générale (CGCT, art. L. 2212-2) ou spéciale – (police de la circulation : CGCT, art. L. 2213-1), l’exécutif local pourra valablement interdire le stationnement ou la circulation des poids lourds et même défendre aux riverains d’implanter sur ces voies des dispositifs matériels de nature à troubler la sécurité publique (sa carence étant susceptible, comme ailleurs, d’engager sa responsabilité). En somme, au gré d’un régime juridique déjà largement publicisé, il n’apparaît pas choquant que, pour mieux boucler la boucle et in fine, ajuster les moyens avec les fins, le législateur se soit entouré d’un tel procédé d’appropriation publique.
L’ensemble de ces spécificités devait ce faisant légitimement intéresser la doctrine qui, depuis l’origine, lui consacra de belles pages. L’intérêt d’une telle disposition se comprend encore au regard d’une pluralité de facteurs. De manière surplombante, il autorise à (re)mettre en perspective la pratique des «gated community» (quartiers résidentiels clos) qui malheureusement a le vent en poupe, plus particulièrement dans certaines villes, la réservation des voies publique à titre privatif tendant à former une ghettoïsation (à ceci près que ce sont davantage les plus aisées qui les habitent) de l’espace public, face à laquelle un tel dispositif préventif peut déployer ses bons offices. Sous l’angle juridique, pour terminer, la procédure ouverte par l’article L. 318-3 du Code de l’urbanisme se révèle un contentieux aussi abrasif qu’ardent (en volume), ses foyers incandescents se révélant d’ailleurs disparates, qu’on conteste l’instrumentalisation de ladite procédure ou, au contraire, le refus de l’actionner. Elle n’est pas, enfin, avare de chausse-trappes qu’il appartient dès lors de déminer et qui constitueront ici le cœur du propos, ceci impliquant, pour traverser la voie dans les clous, de tout à la fois maîtriser l’objet du transfert prévu à l’article L. 318-3 du Code de l’urbanisme (I) son champ d’application (II) et le processus décisionnel afférent (III).