Un « menu board » constitue-t-il une enseigne ?

Cours & Tribunaux

CAA Lyon, 30 juin 2021, n° 19LY01618, Commune d’Aubière

Les « menu boards » et l’ « auvent borne de commande » d’un service de distribution « au volant » d’un établissement de restauration rapide constituent des enseignes, la circonstance que ces dispositifs ne sont pas apposés sur le bâtiment de l’établissement étant sans influence sur cette qualification. Lorsque ces dispositifs sont visibles depuis au moins une voie publique ou privée pouvant être librement empruntée, les dispositions du code de l’environnement relatives aux enseignes leur sont applicables. Le maire qui constate que ces dispositifs contreviennent aux dispositions l’article R. 581-64 du code de l’environnement et du règlement local de publicité se trouve en situation de compétence liée pour mettre en demeure la société fautive de mettre un terme à cette illégalité.

CONCLUSIONS

La société Athik Aubière exploite dans la commune d’Aubière (Puy-de-Dôme) un établissement de restauration rapide sous franchise Burger King, qui comprend notamment la possibilité de vente à emporter au volant – un drive. Depuis 2012, et en particulier 2017, les différentes étapes pour l’ouverture de cet établissement ont été assez mouvementées, car contestées. Ces divers épisodes ont largement été relayés par la presse locale, qu’il s’agisse du volet urbanisme ou de l’autorisation d’ouverture après passage et avis positif de la commission de sécurité du fait de la situation de cet établissement ¹. Le journal La Montagne avait même alors titré : « La malédiction du Burger King continue ». Est-ce toutefois du passé ? La réponse n’est guère certaine, car les procédures juridictionnelles se poursuivent. Celle dont vous avez à connaître concerne la légalité de la mise en demeure du maire de la commune d’Aubière, par arrêté en date du 15 novembre 2017, de supprimer quatre menu board – c’est à dire les panneaux d’affichage destinés à recueillir des représentations avec image des plats, menus et autres spécialités vendues par cet établissement –, l’un de dimension 1,855 x 1,65 m et les trois autres de dimension 1,98 x 0,52 m, ainsi que l’« auvent borne de commande ». Le maire a enjoint à la société Athik Aubière de remettre les lieux dans leur état initial dans un délai de 15 jours sous astreinte de 200 € par jour de retard et par dispositif en cause, sous peine de suppression d’office à la charge de ladite société. Ce nouvel épisode a pour effet d’empêcher le fonctionnement correct et optimal du service de commandes au volant. Vous devez apprécier la légalité de cette décision.

I. LES BORNES ET L’AUVENT DE COMMANDES DU DRIVE CONSTITUENT-ILS DES ENSEIGNES ?

A. La position adoptée en première instance

La société Athik Aubière avait contesté cette décision devant le tribunal administratif de Clermont-Ferrand par la voie d’un référé suspension associé à un recours au fond. Par une ordonnance du 8 décembre 2017, le juge des référés avait suspendu l’exécution dudit arrêté en retenant, d’une part, que « l’exécution de ces mesures qui consistent à régler une amende de 1 000 euros par jour en cas de maintien de ces dispositifs, et de les supprimer alors qu’ils sont indispensables au bon fonctionnement du « drive » du restaurant, eu égard à ses impacts financiers sur l’exploitation de l’établissement, doit être regardée comme étant susceptible de porter une atteinte grave et immédiate aux intérêts de la société requérante » et même si l’exécution de l’arrêté litigieux n’avait pas pour conséquence d’empêcher l’ensemble de l’activité du restaurant Burger King, que la Sarl Athik Aubière devait être regardée comme justifiant de l’existence d’une situation d’urgence et, d’autre part, que « le moyen tiré de l’erreur de qualification juridique des faits pour l‘application de l’article L. 581-3 du code de l’environnement et celui tiré du détourne- ment de pouvoir sont de nature, en l’état de l’instruction, à créer un doute sérieux quant à la légalité de l’acte attaqué ».

Les juges du fond ont fait droit à la demande d’annulation dans le jugement contesté du 6 mars 2019. Ils ont estimé que « pour fonder l’arrêté en litige, le maire de la commune d’Aubière a considéré que les panneaux d’affiche Menus board et l’auvent affecté à l’usage de borne de commande implantés à environ un mètre de l’immeuble abritant l’activité de restauration rapide et longeant la voie d’accès au service de vente au volant constituaient des enseignes au sens de l’article L. 581-3 du code de l’environnement. Il ressort toutefois des pièces du dossier, en particulier du procès-verbal de constat d’infraction du 31 octobre 2017 et des photographies qui lui sont annexées, que ces dis- positifs sont implantés au sol à distance de la façade ou de la devanture du lieu même où s’exerce l’activité de restauration et de service de vente au volant. Ces éléments destinés à permettre aux chauffeurs et passagers d’un véhicule de passer leur com- mande ne sauraient, dans ces conditions, être regardés comme situés à proximité immédiate de l’entrée de l’établissement. Dès lors, ils ne constituent pas, au sens du 2° de l’article L. 581-3 du code de l’environnement, des ‘’inscriptions, forme ou image apposée sur un immeuble et relative à une activité qui s’y exerce’’ et ne peuvent ainsi recevoir la qualification d’enseignes. Par suite, la Sarl Athik Aubière est fondée à soutenir que la décision attaquée est entachée d’erreur de qualification juridique des faits. ». La commune d’Aubière relève régulièrement appel de ce jugement d’annulation.

B. La définition d’une enseigne

Ces menus constituent-ils des enseignes au sens de l’article L. 581-3 du code de l’environnement ? Selon ce dernier texte, « au sens du présent chapitre : […] constitue une enseigne toute inscription, forme ou image apposée sur un immeuble et relative à une activité qui s’y exerce […] ». Le Conseil d’État a eu l’occasion de préciser cette définition en plusieurs temps.

Il a, tout d’abord, estimé à propos d’une croix lumineuse installée par une pharmacie à distance de sa devanture et destinée à signaler l’officine que, « pour l’application de l’article L. 581-3 du code de l’environnement, l’immeuble mentionné au 2° sur lequel est apposée une enseigne désigne la façade ou devanture où s’exerce l’activité, et non l’ensemble de bâtiments, délimité par une ou plusieurs voies publiques, dans lequel est installé l’établissement » ^2.La notion d’enseigne était donc strictement délimitée à la façade ou à la devanture de l’immeuble abritant l’activité commerciale. L’appréciation était linéaire, basique pourrait-on dire, sans difficulté particulière d’appréciation. Or, l’auvent comme les bornes de commandes ne sont pas situés devant l’établissement mais en amont pour permettre aux conducteurs d’accéder audit établissement. C’est sur cette définition juridique que s’est fondé le jugement contesté pour apprécier la qualification juridique des dispositifs en cause et annuler l’arrêté querellé au motif que les dis- positifs étaient situés à distance de la façade ou de la devanture du lieu même où s’exerce l’activité de restauration et de service de vente au volant.

Mais, peu après le jugement entrepris, la Haute Assemblée a précisé cette définition, interprétée parfois de manière trop restrictive, et considéré que « reçoit la qualification d’enseigne, y compris en toiture, l’inscription, forme ou image installée sur un immeuble où s’exerce l’activité signalée. Si la part du bâtiment où s’exerce l’activité est prise en compte pour déterminer, en application des dispositions citées ci-dessus de l’article R. 581- 62 du code de l’environnement, les prescriptions applicables à l’enseigne, est sans incidence sur la qualification même d’enseigne la circonstance que cette activité ne s’exerce pas exclusivement dans cet immeuble mais dans l’ensemble de la parcelle sur la- quelle il est situé » ³. C’est donc la situation de l’immeuble au sens civiliste du terme, c’est-à-dire l’ensemble immobilier, qui importe, et non pas le seul immeuble, c’est-à-dire construction abritant l’activité exercée.

Aussi a-t-il précisé, dans un dernier temps, que « doit être qualifiée d’enseigne, l’inscription, forme ou image installée sur un terrain ou un bâtiment où s’exerce l’activité signalée. S’agissant d’un dispositif scellé au sol ou installé sur le sol, sa distance par rapport à l’entrée du local où s’exerce l’activité est sans incidence sur la qualification d’enseigne, dès lors que ce dispositif est situé sur le terrain même où s’exerce cette activité et est relatif à cette dernière » ⁴. Autrement dit, le critère de l’éloignement n’est pas un élément de qualification ; ce qui compte est l’immeuble ou s’exerce d’activité.

C. Application

En l’espèce, les menus board, qui ont pour objet d’informer les automobilistes et consommateurs des différents menus et produits vendus par l’établissement et sont donc relatifs à une activité qui s’y exerce, sont implantés et scellés sur le terrain d’assiette même où est implanté l’établissement de restauration. Il en va bien entendu de même quant à la borne de commande qui comporte en caractères très visibles l’inscription « commandez ici » et qui renseigne sur l’activité de vente à emporter exercée par l’établissement. Au regard de la définition susmentionnée, ces dispositifs peuvent être qualifiés d’enseigne au sens des dispositions de l’article L. 581-3 du code de l’environnement.

II. DES DISPOSITIFS VISIBLES DEPUIS LES VOIES PUBLIQUES

Cette qualification juridique admise, la mise en demeure est-elle justifiée ? Rappelons que la mise en demeure prévue par les dispositions précitées de l’article L. 581-27 du code de l’environnement n’a pas le caractère d’une sanction ^5, mais constitue une mesure de police destinée à mettre fin, dans un but de protection du cadre de vie, à l’implantation irrégulière de dis- positifs publicitaires ou assimilés ⁶.

Selon l’article L. 581-2 du code de l’environnement, « afin d’assurer la protection du cadre de vie, le présent chapitre fixe les règles applicables à la publicité, aux enseignes et aux préenseignes, visibles de toute voie ouverte à la circulation publique, au sens précisé par décret en Conseil d’État. Ses dispositions ne s’appliquent pas à la publicité, aux enseignes et aux préenseignes situées à l’intérieur d’un local, sauf si l’utilisation de celui-ci est principalement celle d’un support de publicité ». L’article R. 581- 1 précise que « par voies ouvertes à la circulation publique au sens de l’article L. 581-2, il faut entendre les voies publiques ou privées qui peuvent être librement empruntées, à titre gratuit ou non, par toute personne circulant à pied ou par un moyen de transport individuel ou collectif ».

En l’espèce, les dispositifs en cause sont visibles depuis les voies publiques, qu’il s’agisse de la 2 x 2 voie d’accès à l’A75 comme des autres voies de circulation publique situées à proximité immédiate de l’établissement, à savoir l’avenue du Roussillon, l’avenue Jean-Moulin et l’impasse Malmouche au regard de la configuration des lieux. Ils contreviennent ainsi aux dispositions l’article R. 581-64 du code de l’environnement et du règlement local de publicité. Vous ne pourrez dès lors pas confirmer le motif d’annulation retenu en première instance et devrez examiner les autres moyens par la voie de l’effet dévolutif de l’appel.

III. LA SITUATION DE COMPÉTENCE LIÉE DU MAIRE

Pour estimer et justifier que l’Administration n’est pas en situation de compétence liée ⁷, il est possible de recourir à deux arguments : le premier est que l’Administration disposerait d’un pouvoir d’appréciation ⁸ et le second est que la juridiction saisie doit contrôler que tous les éléments permettant la mise en œuvre de cette théorie sont réunis. Selon en effet le fichage de l’arrêt du Conseil d’État Association Radio télédiffusion Triomphe, « l’application de la théorie de la compétence liée ne dispense pas le juge de statuer sur les moyens qui mettent en cause le bien-fondé de l’application de cette théorie aux circonstances de l’espèce » ⁹. Nous ne revenons ici sur l’arrêt de principe en la matière, la décision M., rendue en matière de publicité et contrairement aux conclusions du commissaire du gouvernement.

Étaient invoqués devant le tribunal les moyens tirés du détournement de pouvoir ainsi que la méconnaissance du principe d’égalité, mais ces moyens sont toutefois inopérants. En effet, le maire était, en vertu de l’article L. 581-27 du code de l’environnement, en situation de compétence liée et, par suite, tenu de mettre en demeure la société de mettre un terme à cette illégalité après avoir constaté l’illégalité des dispositifs ¹⁰. En effet, selon l’article L. 581-27 du code de l’environnement, « dès la constatation d’une publicité, d’une enseigne ou d’une pré- enseigne irrégulière au regard des dispositions du présent chapitre ou des textes réglementaires pris pour son application, et nonobstant la prescription de l’infraction ou son amnistie, l’autorité compétente en matière de police prend un arrêté ordonnant, dans les quinze jours, soit la suppression, soit la mise en conformité avec ces dispositions, des publicités, enseignes ou préenseignes en cause, ainsi que, le cas échéant, la remise en état des lieux. / Cet arrêté est notifié à la personne qui a apposé, fait apposer ou maintenu après mise en demeure la publicité, l’enseigne ou la préenseigne irrégulière […] ».

Cette disposition impose au préfet d’édicter une mise en demeure dès la constatation d’une infraction ordonnant, dans les 15 jours, soit la suppression, soit la mise en conformité des publicités, enseignes ou préenseignes en cause, ainsi que, le cas échéant, la remise en état des lieux. Selon la décision M., l’Administration est en situation de compétence liée pour édicter la mise en demeure si elle n’a pas à porter d’appréciation sur les faits ¹¹. Tel n’est pas le cas si une appréciation doit être portée ¹². Le maire de la commune d’Aubière, après avoir constaté que les dispositifs litigieux contrevenaient aux dispositions l’article R. 581-64 du code de l’environnement et du règlement local de publicité, ce qui n’est d’ailleurs pas contesté, devait mettre en demeure la société Athik Aubière de se conformer à cette réglementation ¹³. Vous rejetterez ainsi la demande d’annulation formée par la société Athik Aubière. Vous ferez de même s’agissant de ses conclusions au titre des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. Vous pourrez en revanche la condamner à verser à la commune d’Aubière la somme demandée de 2 000 € au titre de ces mêmes dispositions. Par ces motifs, nous concluons à l’annulation du jugement et au rejet de la demande de la société Athik Aubière.

EXTRAITS

2. Aux terme de l’article L. 581-3 du code de l’environnement : « Au sens du présent chapitre : (…) ; 2° Constitue une enseigne toute inscription, forme ou image apposée sur un immeuble et relative à une activité qui s’y exerce ; (…) ». Il résulte de ces dispositions que doit être qualifiée d’enseigne, l’inscription, forme ou image installée sur un terrain ou un bâtiment où s’exerce l’activité signalée. S’agissant d’un dispositif scellé au sol ou installé sur le sol, sa distance par rapport à l’entrée du local où s’exerce l’activité est sans incidence sur la qualification d’enseigne, dès lors que ce dispositif est situé sur le terrain même où s’exerce cette activité et est relatif à cette dernière.

3. Il ressort des pièces du dossier que les « menu boards » en cause constituent des dispositifs d’affichage scellés sur le terrain même où est implanté l’établissement et où s’exerce la vente à emporter, notamment par les automobilistes qui recourent au service de distribution au volant ou « drive ». Ainsi qu’il a été dit, ces dispositifs ont pour objet d’afficher, en images, les menus et produits vendus par l’établissement et sont donc relatifs à une activité qui s’y exerce. S’agissant de l’« auvent borne de commande », il ressort de ces mêmes pièces que ce dispositif, constitutif d’une installation commerciale nécessaire au fonctionnement du service de distribution au volant, comporte en caractères très visibles l’inscription « commandez ici » qui renseigne sur l’activité de vente à emporter exercée par l’établissement. Contrairement à ce qui est soutenu par la société Athik Aubière, la circonstance que ces dispositifs ne sont pas apposés sur le bâtiment de l’établissement est sans influence sur leur qualification d’enseigne. La commune d’Aubière est par suite fondée à soutenir que les cinq dispositifs litigieux doivent, contrairement à ce qui a été jugé par les premiers juges, être qualifiés d’enseigne au sens des dispositions précitées de l’article L. 581-3 du code de l’environnement.

En ce qui concerne la légalité des prescriptions de l’arrêté en litige :

4. En premier lieu, le code de l’environnement dispose à son article L. 581-2 que : « Afin d’assurer la protection du cadre de vie, le présent chapitre fixe les règles applicables à la publicité, aux enseignes et aux préenseignes, visibles de toute voie ouverte à la circulation publique, au sens précisé par décret en Conseil d’État. Ses dispositions ne s’appliquent pas à la publicité, aux enseignes et aux préenseignes situées à l’intérieur d’un local, sauf si l’utilisation de celui-ci est principalement celle d’un support de publicité », à son article R. 581-1 que : « Par voies ouvertes à la circulation publique au sens de l’article L. 581-2, il faut entendre les voies publiques ou privées qui peuvent être librement empruntées, à titre gratuit ou non, par toute personne circulant à pied ou par un moyen de transport individuel ou collectif ». Il ressort de ces dispositions que la réglementation relative aux enseignes découlant des dispositions du code de l’environnement s’applique aux dispositifs ainsi qualifiés lorsque ceux-ci sont visibles depuis au moins une voie publique ou privée pouvant être librement empruntée.

5. Il est constant que les cinq dispositifs litigieux sont visibles et sont d’ailleurs ainsi placés pour l’être parfaitement, depuis la voie circulation qui permet aux automobilistes de passer, puis de retirer, leur commande depuis leur véhicule. Il ressort également des pièces du dossier, notamment du procès-ver- bal de la police municipale produit par la commune, que ces dispositifs sont également visibles depuis plusieurs voies de circulation publique situées à proximité immédiate de l’établissement. Les dispositions du code de l’environnement relatives aux enseignes au sens de l’article L. 581-2 du code de l’environnement étaient dès lors applicables aux dispositifs litigieux.

6. En deuxième lieu, il n’est pas contesté que ces cinq dispo- sitifs contreviennent aux dispositions de l’article R. 581-64 du code de l’environnement et du règlement local de publicité.

7. En troisième lieu, aux termes de l’article L. 581-27 du code de l’environnement : « Dès la constatation d’une publicité, d’une enseigne ou d’une préenseigne irrégulière au regard des dispositions du présent chapitre ou des textes réglementaires pris pour son application, et nonobstant la prescription de l’infraction ou son amnistie, l’autorité compétente en matière de police prend un arrêté ordonnant, dans les quinze jours, soit la suppression, soit la mise en conformité avec ces dispositions, des publicités, enseignes ou préenseignes en cause, ainsi que, le cas échéant, la remise en état des lieux. / Cet arrêté est notifié à la personne qui a apposé, fait apposer ou maintenu après mise en demeure la publicité, l’enseigne ou la préenseigne irrégulière (…) ». En application de ces dispositions, le maire de la commune d’Aubière était tenu, ayant constaté que les dispositifs litigieux contreviennent aux dispositions l’article R. 581-64 du code de l’environnement et du règlement local de publicité, de mettre en demeure la société Athik Aubière de se conformer à cette réglementation. […]

Sur l’effet dévolutif de l’appel :

[…] 10. Ainsi qu’il vient d’être dit, au point 7 du présent arrêt, le maire de la commune d’Aubière, ayant constaté l’illégalité des dispositifs en cause, se trouvait en situation de compétence liée pour mettre en demeure la société de mettre un terme à cette illégalité. Par suite, la société Athik Aubière ne peut utilement soutenir que l’arrêté est entaché d’un détournement de pouvoir, ni, en tout état de cause, qu’elle a fait l’objet d’un traitement différent d’autres enseignes présentes sur la commune de restauration rapide qui, selon le moyen, sont les auteurs des mêmes infractions au code de l’environnement que celles qui lui sont reprochées.

11. Il résulte de tout ce qui précède que la demande d’annulation formée par la société Athik Aubière devant le tribunal administratif de Clermont-Ferrand doit être rejetée. […]

1 V. TA Clermont-Ferrand, réf., 9 sept. 2017, n° 1701643, Stés Quartus Montage d’Opérations et Athik Aubière. Le juge des référés avait enjoint à la commune d’Aubière, après l’avis favorable délivrée par la commission d’arrondissement de sécurité du 30 août 2017, d’instruire sans délai la demande d’autorisation d’ouverture au public (ERP) du Burger King conformément aux principes fondamentaux de fonctionnement des services publics et de se prononcer sur ladite demande, après avoir relevé que « le 31 août 2017, soit dès le lendemain, le maire de la commune d’Aubière a publié un communiqué de presse intitulé Commission de sécurité Burger King : Feu Orange, présentée par la presse locale comme indiquant la volonté de la commune de ne pas délivrer l’autorisation en cause, le titre du journal La Montagne daté du même jour : La mairie d’Aubière refuse l’ouverture du Burger King n’ayant fait l’objet d’aucun démenti ; que, face à l’ensemble de ce grave comportement dilatoire, les sociétés requérantes demandent au juge des référés d’enjoindre au maire de lui délivrer l’autorisation d’ouverture au public de son établissement Burger King ou d’enjoindre à l’État, dans son pouvoir de substitution qu’il tient de l’article du R. 123-8 du code de la construction et de l’habitation, de se substituer à la commune défaillante ; que si le comportement dilatoire du maire d’Aubière porte une atteinte grave et manifeste à la liberté fondamentale du commerce et de l’industrie, au droit de propriété et à la confiance légitime qui doit prévaloir entre l’Administration et les citoyens, il n’entre toutefois pas dans les pouvoirs du juge des référés d’enjoindre à la délivrance de l’autorisation sollicitée ».
2 CE, 4 mars 2013, n° 353423, Sté Pharmacie Matignon : Lebon, T. p. 428, 808 ; JCP A 2013, 2210, concl. D. Botteghi ; BJCL 2013, p. 438, concl. D. Botteghi.
3 CE, 1er avr. 2019, n° 416919, Min. de la transition écologique et solidaire : Lebon, T. ; Dr. Voirie 2019, p. 125, synthèse Ph. Zavoli.
4 CE, 28 févr. 2020, n° 419302, Ministre de la transition écologique et solidaire c/ Sté Espace Rénovation : Lebon, T. ; BJCL 2020, p. 361, concl. G. Odinet. ; Dr. Voirie 2020, p. 126, synthèse Ph. Zavoli.
5 CE, 15 juin 1987, SARL Odip publicité routière : Lebon, p. 214.
6 Par ex. CAA Bordeaux, 11 avr. 2011, n° 10BX01358, SAS Vision urbaine communication extérieure – CAA Paris, 27 sept. 2018, n° 17PA00696, Sté Orchestra Immobilier.
7 V. sur cette notion, F. Dieu, La compétence liée : expédiente et utile mais pas extensive : JCP A 2010, 2180 – B. Kornprobst, La compétence liée : RDP 1961, p. 935.
8 V. CE, sect., 3 févr. 1999, n° 149722 : Lebon, p. 7 ; AJDA 1999, p. 567, chron. P. Fombeur et F. Raynaud.
9 CE, 30 avr. 2004, n° 249693 : Lebon, p. 182.
10 Par ex., en ce sens, CAA Versailles, 5 oct. 2017, n° 15VE01989, Assoc. Paysages de France – CAA Marseille, 28 déc. 2018, n° 17MA00143.
11 CE, 9 juin 1999, n° 148182 : Lebon, T.
12 CE, sect., 3 février 1999, préc.
13 V. par ex. CAA Bordeaux, 29 déc. 2017, n° 15BX02261, Sté Aquitaine LC – CAA Bordeaux, 20 nov. 2018, n° 16BX02519, Sté Afficion Lcartel –CAA Marseille, 28 déc. 2018, n° 17MA00143.